国家“十二五”规划纲要系列解读（1-15）
“十二五”规划纲要解读1
“变挡减速”展现科学发展决心
制图：蔡华伟
全文16篇、5万余字的“十二五”规划纲要，开宗明义第一篇“转变方式、开创科学发展新局面”，即点出了贯穿整个规划纲要的“灵魂”：以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线。无论是规划纲要的指导思想、政策导向，或者是发展目标、重点任务，都闪耀着这个主题、主线的熠熠光辉。
约束性指标与人民生活、科技教育和资源环境密切相关
7%的国内生产总值预期年均增长目标，清晰地折射出发展的新理念。改革开放30多年来，我国经济增长势头不减，刚刚过去的“十一五”更是增长最快的时期之一。这样的背景下，“十二五”规划却调低年均增长目标，与“十一五”规划相比降低半个百分点。主动“变挡减速”，充分展现走科学发展之路的决心和信心。
“‘十二五’规划的适度降速，表明我国的发展将更注重处理好速度与结构、质量、效益的关系，为经济转型和改善民生腾出空间。”中国人民大学经济学院副院长刘元春认为。
牢牢把握科学发展主题，是时代的呼唤。“十二五”时期，世情国情继续发生深刻变化。规划纲要明确指出，综合判断国际国内形势，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。在新的时代背景下，只有坚持科学发展，才能抓住稍纵即逝的历史性机遇，才能实现全面协调可持续发展，也才能不断满足人民群众过上更好生活的新期待。
紧紧扣住以加快转变经济发展方式为主线，是现实的要求。多年高速增长后，我国发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出。面对存在的矛盾和问题，转变经济发展方式已是刻不容缓。早转早主动，晚转则被动。
中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立说，“十二五”期间，能不能在转变发展方式上取得重大进展，不仅关系到今后5年的发展，更关系到未来10年到20年能否保持平稳较快增长势头。
将“主题”和“主线”贯穿到经济社会发展的全过程和各领域,方能在发展中促转变,在转变中谋发展。规划纲要提出24个经济社会发展主要指标，其中12个约束性指标都是与人民生活、科技教育和资源环境密切相关，充分体现了主题和主线的要求。
改善民生行动的一揽子计划，措施扎实、指标清晰
加快转，见实效。规划纲要明确要求，今后5年要确保科学发展取得新的显著进步，转变经济发展方式取得实质性进展。
怎么转，变什么？规划纲要也勾勒出转变经济发展方式加速向前推进的完整“路径图”。
经济结构战略性调整是主攻方向。调结构涉及方方面面，需求结构最受关注。规划纲要提出，构建扩大内需长效机制，促进经济增长向依靠消费、投资、出口协调拉动转变。我国目前的最终消费率不到50%，与国际上70%左右的平均水平存在较大差距。扩大消费是一场“持久战”：实施就业优先战略，积极稳妥推进城镇化，深化收入分配制度改革，健全社会保障体系，发展新型消费业态，营造良好消费环境……多措并举，目标是我国国内市场总规模位居世界前列。
此外，发展战略性新兴产业，加快发展服务业，增强自主创新能力等，规划纲要为未来经济发展铺就内生增长、创新驱动的“轨道”。刘元春说，进入“十二五”后，传统的增长动力源泉有所减弱。而扩大内需，技术创新，区域协调发展，体制机制完善等，将为发展提供新的更持久的动力。
发展经济与改善民生内在统一，不可分割。规划纲要在保障和改善民生方面亮点频出，温情涌现：完善保障和改善民生的制度安排，把促进就业放在经济社会发展优先位置，加快发展各项社会事业，推进基本公共服务均等化，加大收入分配调节力度。尤其引人注目的是，规划纲要提出改善民生行动的一揽子计划，措施扎实、指标清晰。随着公共教育、就业服务、医疗卫生、住房保障等重大民生工程的推进，发展成果将越来越多地惠及全体人民。
转变发展方式，必须走绿色发展之路，可持续发展之路。在规划纲要的发展目标中，资源节约和环境保护部分的数字最多：非化石能源占一次能源消费比重达到11.4%，单位国内生产总值能源消耗降低16%，单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%……一长串沉甸甸的数字，是建设资源节约型、环境友好型社会的自我加压，也是向国际社会的郑重承诺。（本报记者 许志峰）
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强农惠农，让农民更幸福
［镜头］ 迎春花开了些日子，杨柳条吐出嫩芽。天津北辰区双街村的生产大棚里，草莓熟了，鲜红透亮；农民乐了，满面春光。这里的有机草莓，采摘价格一斤几十元。各种蔬菜色彩斑斓，简直就是大花房！
双街村支部书记刘春海说，这片大棚只是双街镇2万亩现代农业示范园的一部分。
农业进“花房”，育苗进“产房”，工业进厂房，农民进楼房。在天津郊区，这个率先发展起来的地方，人们看到了社会主义新农村建设的好景象。
“十二五”规划纲要中，强农惠农，加快社会主义新农村建设，列在第二篇，排在各项工作之首，再次体现了“重中之重”。让人们看到了，国家大政方针中，统筹城乡、反哺“三农”政策的连续性、稳定性。
规划纲要中要求，在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，完善以工促农、以城带乡长效机制，加大强农惠农力度，提高农业现代化水平和农民生活水平，建设农民幸福生活的美好家园。
强农惠农完善长效机制，现代农业新起点开局
建设新农村，首先是发展生产；发展现代农业，首先支持粮食生产。“十一五”期间，我国粮食“七连增”，农民增收“七连快”，粮食产量连续4年稳定在1万亿斤以上。粮食生产和现代农业发展迈上一个新台阶。
中国人口多、食品消费量大，恩格尔系数较高，农产品供给状况和价格对于物价的影响很大。国际国内形势一再提醒我们，解决好13亿人的吃饭问题，始终是头等大事。
然而，我国农业发展的基础还很薄弱，与此同时，消费需求不断增长，资源约束不断加大。保障国家粮食安全，走中国特色农业现代化道路，必须加快转变农业发展方式，提高农业综合生产能力、抗风险能力和市场竞争能力。
规划纲要提出，增强粮食安全保障能力，粮食综合生产能力达到5.4亿吨以上。为此，要稳定粮食播种面积、优化品种结构、提高单产和品质，实施全国新增千亿斤粮食生产能力规划，加大粮食主产区投入和利益补偿，将粮食生产核心区和非主产区产粮大县建设成为高产稳产商品粮生产基地。严格保护耕地，加快农村土地整理复垦。
重点必须补齐短板，农田水利建设，将集中发力。加强田间工程建设，改造中低产田，大规模建设旱涝保收高标准农田。水利部负责人说，5到10年，将根本扭转水利建设明显滞后问题，扭转我国农业主要靠天吃饭的局面。今年的中央一号文件，主题锁定加快水利改革发展。“十二五”期间，水利年均投资将达到4000亿元以上。
支撑现代农业，科技创新能力要提升，社会化服务体系要健全。一方面是推进农业技术集成化、劳动过程机械化、生产经营信息化。加快农业生物育种创新和推广应用，做大做强现代种业。推进农业机械化，规划纲要提出，耕种收综合机械化水平达到60%左右。另一方面，加强农业公共服务能力建设，加快健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构。支持农民专业合作组织、供销合作社、农民经纪人、龙头企业等提供多种形式的生产经营服务。
城镇化新农村两轮驱动，多渠道帮助农民增收
今年的政府工作报告中指出，城镇化要同农业现代化和新农村建设相互促进，这是必须坚持的正确方向。“十二五”期间，全面推进新农村建设，促进城乡一体化，仍然是转方式、统城乡的战略任务。
农民的问题，核心是收入问题。
内部增收在搞活。完善惠农政策的同时，鼓励农民优化种养结构，提高生产经营水平。通过发展农业产业化和新型农村合作组织，使农民合理分享农产品加工、流通增值收益。因地制宜发展特色高效农业，利用农业景观资源发展观光、休闲、旅游等农村服务业，使农民在农业功能拓展中获得更多收益。
外部增收在改革。努力增加工资性收入，促进城乡劳动者平等就业，努力实现农民工与城镇就业人员同工同酬。加强农民技能培训和就业信息服务，开展劳务输出对接，引导农村富余劳动力平稳有序外出务工。增加县域非农就业机会，促进农民就地就近转移就业，扶持农民以创业带动就业。
转移性收入在统筹。健全农业补贴制度，坚持对种粮农民实行直接补贴，继续实行良种补贴和农机具购置补贴，完善农资综合补贴动态调整机制。增加新型农村社会养老保险基础养老金，提高新型农村合作医疗补助标准和报销水平，提高农村最低生活保障水平。积极发展政策性农业保险，增加农业保险费补贴品种并扩大覆盖范围。
规划纲要提出，到“十二五”规划期末，全国城镇化率要提高到51.5%，比2010年提高4个百分点。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文说，统筹城乡经济社会发展要处理好两大关系，一是在推进城镇化的过程中不能放松新农村建设，二是大中小城市和小城镇要协调发展。根据有关预测，到2030年中国人口可能达15亿人左右，城镇化率可能达70%左右，但仍有30%生活在农村。如果不把农村建设好，小康社会、现代化都难以实现。
建设美好家园，农民的合法权利还要得到进一步保障。比如，规划纲要提出，现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变，完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。同时，在依法自愿有偿和加强服务基础上完善土地承包经营权流转市场。（本报记者 张 毅）
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转型升级，走新型工业化道路
［镜头］ 伴随着巨大的引擎声，飞机腾空而起——3月26日，我国自行研制的新舟600飞机正式投入民航的飞行教学。
新舟600飞机是中航工业推出的40至60座新型涡桨支线飞机。从2005年起，中航工业就瞄准“涡桨支线飞机世界第一”的目标，下大力气研制新型飞机。在2010年的珠海航展上，新舟600飞机表演了大坡度转弯与单发停车等高难度动作，并首次外销。目前，新舟700已在紧张地研制生产中。
近年来我国研制出一批自主知识产权的航空装备，让人们看到了中国工业的进步。
“十二五”规划纲要中，“转型升级，提高产业核心竞争力”一篇，全面展示了未来5年我国发展结构优化、技术先进、清洁安全、附加值高、吸纳就业能力强的现代产业体系的路线图。强基础、增后劲，中国正稳步行进在新型工业化道路上。
强基础，“老产业”焕发青春
用高新技术改造提升传统产业，“老产业”也能焕发青春。
中国目前已是当之无愧的制造大国，钢、煤、水泥、棉布等200多种工业品产量稳居世界第一。但是，长期以来，制造业面临着“大而不强”的问题，特别是大量传统产业，竞争力亟待提升。
“十二五”规划纲要提出了“改造提升制造业”的目标，强调用新技术、新材料、新工艺、新装备改造提升传统产业，推动信息化和工业化深度融合，给传统产业的发展指明了方向。
如何让企业有动力去进行技术改造？规划纲要明确，今后将通过各种政策措施，支持企业提高装备水平、优化生产流程，与此同时加快淘汰落后工艺技术和设备，提高能源资源综合利用水平。国家还将鼓励企业增强新产品开发能力，提高产品技术含量和附加值，加快产品升级换代。
工业和信息化部副部长苏波表示，加快用高新技术改造提升传统制造业、实现“两化”融合，是走中国特色新型工业化道路的根本要求。
规划纲要的另一个鲜明特点是，指出了重点产业转型升级的具体方式，不少企业表示，这使得转型升级路径更清晰、更有操作性，“知道该往哪儿使劲儿”。其中，对装备制造行业，今后要提高基础工艺、基础材料、基础元器件研发和系统集成水平，推动装备产品智能化。船舶行业要建立现代造船模式，发展高技术高附加值船舶和配套设备。汽车行业要强化整车研发能力，实现关键零部件技术自主化。冶金和建材行业则要在严格控制总量扩张的同时，优化品种结构。轻纺行业的一大重点是加强企业品牌建设。
增后劲，培育战略性新兴产业
新兴产业，特别是其中先导性、支柱性的产业，可以增强一个国家产业核心竞争力和发展后劲，对未来的发展至关重要。
一场争夺未来发展制高点的“竞赛”已拉开大幕——英国着眼发展低碳经济、数字经济，“构建英国未来”；欧盟宣布投资上千亿欧元发展绿色经济；俄罗斯提出开发纳米和核能技术……这样的技术创新和产业升级是世界经济进入新一轮发展周期的前奏。在这样的关键节点，中国必须抢抓机遇，大力发展新兴产业。
规划纲要明确，“十二五”期间要“以重大技术突破和重大发展需求为基础，促进新兴科技与新兴产业深度融合，在继续做强做大高技术产业基础上，把战略性新兴产业培育发展成为先导性、支柱性产业”，并提出“战略性新兴产业增加值占国内生产总值比重达到8%左右”的目标。这意味着，培育新兴产业将成为今后一段时期我国经济发展的重点。
新兴产业种类不少，究竟应该朝哪些方面努力，哪些具有先导性、支柱性的意义？根据规划纲要，节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车将成为发展重点，纲要同时详细阐述了七大战略性新兴产业未来发展的具体方面。
新兴产业前景美好，但风险往往不小。如何引导扶持？“十二五”期间，国家将设立战略性新兴产业发展专项资金和产业投资基金，扩大政府新兴产业创业投资规模，发挥多层次资本市场融资功能，带动社会资金投向处于创业早中期阶段的创新型企业。综合运用风险补偿等财政优惠政策，鼓励金融机构加大信贷支持力度。完善鼓励创新、引导投资和消费的税收支持政策。专家指出，纲要对战略性新兴产业支持政策的明确化，既发挥了“指挥棒”的作用，又给企业吃了“定心丸”。（本报记者 白天亮）
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推动服务业跃上新台阶
［镜头］ “对餐饮企业而言，服务好顾客是第一位的。”北京麻辣诱惑公司总经理韩东说，公司成立近十年来，一直倡导“不争”的理念，即服务人员不讲条件、不找借口、不做推托，一心一意满足顾客的合理需求。
坚持产品创新，是企业生存的根本。近年来，麻辣诱惑建立了一支由经验丰富的烹饪专家组成的生产研发队伍，推出“麻香系列”、“泡椒系列”等佳肴，深得消费者青睐。韩东说，今后公司将不断完善产品体系、服务理念和管理机制，让消费者吃得更放心、更舒心。
“十二五”规划纲要提出，要营造环境，推动服务业大发展，并特别强调“把推动服务业大发展作为产业结构优化升级的战略重点”。
服务业在一个国家和地区经济总量中所占比例的高低和水平，是衡量该国和地区经济结构的一项重要指标。服务业的发展，正日益深刻地影响着各国经济发展，成为国际竞争力的重要因素。加快服务业发展，有助于推进经济结构调整，加快转变经济增长方式；有助于缓解能源、资源短缺瓶颈，提高资源利用效率；有助于适应对外开放新形势，实现综合国力整体跃升。
消费结构升级，迫切要求服务业加快发展
国务院发展研究中心宏观经济研究部部长余斌说，根据国际经验，当一国人均国民总收入进入到中等收入国家行列时，人们消费支出中用于购买工农业产品的支出将逐步下降，用于购买服务业产品的支出明显上升。当前，中国即将进入这样一个新阶段，消费结构的变动和升级，对通讯、旅游、文化、休闲等服务行业加快发展要求迫切。“中国的制造业还有一定发展空间，但经济增长主要动力将逐步转变为服务业。”余斌说。
专家认为，未来要解决“三农”问题、缩小城乡差距、提高农民收入水平，必须继续转移农村剩余劳动力。往哪儿转呢？第三产业！美国第三产业吸纳的劳动力占整个劳动力比重是77.8%，日本是66.4%，德国67%，英国76%，中国现在只有31.4%。加快发展服务业，是拓宽城乡新增就业主要渠道的要求，这也是解决民生问题、促进社会和谐的内在要求。
“十二五”规划纲要提出，要加快发展生产性服务业，大力发展生活性服务业。业内专家认为，生产性服务业和生活性服务业都是现代服务经济体系的重要组成部分。没有生产性服务业的发展，就没有生活性服务业的优化升级；没有生活性服务业的配套发展，生产性服务业就难以实现真正的发展。在发展服务业过程中，必须统筹兼顾，促进两者协调健康发展。
进一步深化税收体制改革，减轻企业负担
近年来，我国服务业发展较快，服务领域不断拓宽，服务水平逐步提高，服务产品愈加丰富，新兴业态不断涌现。但与国际先进水平相比，我国服务业发展仍然比较滞后。数据显示，发达国家服务业增加值占GDP比重平均超过70%，发展中国家也接近50%，而“十一五”期末我国服务业增加值占GDP比重只有43.3%，并成为三项未完成的预期性指标之一。
当前，还有一些因素制约着中国服务业的发展，包括农村人口过多、居民收入水平较低，对服务业需求能力不足；工业领域利润较高，吸引大量社会投资等。余斌说，一些制约因素已经发生了变化，或者正在发生变化，近年来国务院先后出台新老“36条”，但许多行业仍存在“玻璃门”、“弹簧门”。准入门槛高导致不少现代服务业的经营主体投资渠道单一，严重阻碍了行业发展。
“十二五”规划纲要提出，今后要营造有利于服务业发展的环境，要“以开放促改革，以竞争促发展，推动服务业制度创新，完善服务业政策体系。”
专家认为，推动服务业发展，关键在于营造公平的市场环境。要建立民间资本准入机制，降低准入门槛，逐步消除体制性、政策性障碍，真正放开、放活，促进非公有制经济发展。加快事业单位改制和后勤社会化步伐，扩大金融、保险、电信、旅游等领域的对外开放，加快服务业现代化步伐。“十二五”规划纲要也提出，要“鼓励和引导各类资本投向服务业，大力发展多种所有制服务企业，建立统一、开放、竞争、有序的服务业市场”。
推动服务业发展，还要完善服务业政策。“十二五”规划纲要提出，要“结合增值税改革，完善生产性服务业税收制度。拓宽服务业企业融资渠道”。专家表示，今后应进一步深化税收体制改革，减轻企业负担；对一些吸纳就业能力强的小型服务企业，要在资金、税收、用地等多方面予以支持；通过设立专项基金等多种方式，扶持现代服务业的发展，提高服务业科技含量和创新能力。（本报记者 崔鹏）
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区域协调构建崭新格局
［镜头］ 新光源自动化生产线上，工人们正在紧张地工作，一盏盏节能灯在流水线上生产出来。这是四川省遂宁市经济开发区的雪莱特光电科技有限公司里的工作场景，这家公司的“娘家”远在千里之外的广东。雪莱特公司生产基地的转移是近年来我国产业转移的一个缩影，见证着我国区域协调发展的进程。
“十一五”期间，通过对口支援、开发区异地合作、设立“产业转移促进中心”等形式，区域间合作机制日趋完善，促进了产业梯度转移。目前，中西部地区的电子、汽摩、航空航天、医药制造、现代农业等高端产业和服务外包等新兴业态初具规模，在一些领域甚至开始与东部地区实现同步发展。
经济增长从“单一推动”向“多级推动”迈进
“十二五”规划纲要提出，实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化。国家发改委有关负责人认为，在新形势下推动区域经济加快发展，是积极扩大内需、努力拓展经济发展空间的现实要求，是加快国民经济结构战略性调整和转变经济发展方式的迫切需要，是缩小区域发展差距、全面实现建设小康社会宏伟目标的重要举措。“十二五”期间我国区域经济结构将更加合理、产业布局将更为完善，我国区域协调发展将呈现出崭新格局。
从上世纪90年代中后期起，我国就开始实施区域协调发展战略：西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先……一系列重大决策让我国区域发展协调性进一步增强，传统经济增长格局发生重大变化，经济增长正从主要依靠东部地区“单一推动”向各大区域“多级推动”迈进。
对于“十二五”规划纲要中提出的“逐步实现不同区域基本公共服务均等化”这一目标，国家发改委有关负责人表示，未来将坚持缩小区域发展差距这个主要目标，把缩小区域间人均生产总值、人均收入、人民群众所享受的基本公共服务水平等方面的差距作为衡量区域协调发展水平的重要指标，切实巩固区域发展相对差距缩小的良好局面。
上述负责人表示，“十二五”期间，我国在区域发展上将坚持“抓两头、带中间”，一方面继续鼓励和支持条件较好地区加快开发开放步伐，另一方面继续着力解决革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区在发展中面临的特殊困难。将继续坚持以经济区为单元推进区域政策和区域规划的研究制定和组织实施，使资源要素在更大范围得到利用与优化布局；坚持解决影响区域协调发展的关键问题，优化国土空间开发格局；坚持建立促进区域协调发展的长效机制。
城镇化推进速度和规模须和经济承受能力相适应
“十二五”规划纲要提出，坚持走中国特色城镇化道路，科学制定城镇化发展规划，促进城镇化健康发展。中央农村工作领导小组副组长、中农办主任陈锡文日前在“十二五”城镇化发展战略规划高层论坛上表示，“十二五”时期的城镇化推进应该跟整个规划的要求一样，以科学发展为主题、以转变发展方式为主线，这样才能使其更好更有效地向前推进。
统计数据显示，2000年中国城镇化率是36.2%，城镇人口约4.6亿人；至2010年，城镇化率已提高至47.5%，城镇人口约6.3亿人。过去10年，中国城镇化率平均每年提高1.13个百分点。陈锡文说，城镇化的快速发展源于我国综合国力的显著增强，对于改善人民生活，提高居民收入都发挥了巨大作用。
根据“十二五”规划纲要，未来五年全国城镇化率要提高4个百分点，到2015年末达到51.5%，平均每年提高0.8个百分点。陈锡文说，这个目标和过去相比不是很快，城镇化的推进速度和城镇化的规模、水平必须和经济承受能力相适应，我国城镇化的发展在“十二五”时期乃至更长时间内将变得更加理性和科学。
陈锡文强调，推进城镇化必须坚持两个并行不悖。第一，要坚持大中小城市和小城镇的发展并行不悖；第二，要坚持推进城镇化和建设社会主义新农村并行不悖。
按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。我国人口众多，单独地发展大城市显然不适合我国的基本国情。大中小城市和小城镇协调发展，关键是要处理好各类城市的功能，一个重要的前提就是让生产能力比较合理地分布，合理地找准城市的主体功能。面向未来，尽管我国的城镇化率将不断提高，但是农民的数量仍然是巨大的。稳步推进农业转移人口转为城镇居民，要充分尊重农民在进城或留乡问题上的自主选择权，切实保护农民承包地、宅基地等合法权益。（本报记者 朱隽）
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绿色发展引领和谐中国
［镜头］ 走进宁夏华电灵武发电厂，放眼望去，电厂高大的烟囱正飘散着洁白的烟气，高塔、厂房在蓝天白云的映衬下，呈现出一幅人与自然和谐相处的美景。
作为污染物减排的重点企业，华电集团在超额完成“十一五”减排约束指标之后，又面临“十二五”减排新的压力。“全面提升机组的综合脱硫效率，新建项目全部同步安装脱销装置，目前我们许多工程已经开始建设，力争在‘十二五’交出满意答卷。”华电集团总经理云公民说。
“十二五”规划纲要中，首次提出了“绿色发展”的概念，并且独立成篇，展现了坚持科学发展的决心与信心。绿色发展不仅关乎未来五年中国的前行步伐，也将为国家长期可持续发展奠定基础。
规划纲要明确要求：面对日趋强化的资源环境约束，必须增强危机意识，树立绿色、低碳发展理念，以节能减排为重点，健全激励与约束机制，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力，提高生态文明水平。
六大支柱支撑约束性指标，绿色发展激励约束机制明确
单位工业增加值用水量降低30%，非化石能源占一次性能源消费比重达到11.4%，化学需氧量、二氧化硫排放分别减少8%，氨氮、氮氧化物排放分别减少10%……中科院—清华大学国情研究中心主任胡鞍钢说，“十二五”规划纲要中，有关资源环境的约束性指标最多，占总数比重由“十一五”的27.2%提高至33.3%。
指标就是承诺，实现这些约束性指标，靠的就是绿色发展。积极应对全球气候变化，加强资源节约和管理，大力发展循环经济，加大环境保护力量，促进生态保护和修复，加强水利和防灾减灾体系建设——六大绿色发展支柱，是实现资源环境约束性指标的保障，也将为中国的绿色发展奠定坚实基础。
“十一五”期间，产业政策、重点工程、考核机制等多重因素共同发力，资源环境约束性指标第一次实现，为“十二五”约束性指标的扩展打下了基础，积累了经验。约束性指标的扩展，一方面来自不断强化的资源环境压力，另一方面也是一种自我加压，以硬约束促进发展方式向资源节约型、环境友好型转变。
胡鞍钢认为，规划纲要明确了绿色发展的激励约束机制，首次将深化资源型产品价格和环保收费改革作为五年规划改革攻坚的方向。要求强化节能减排目标责任考核，合理控制能源消费总量，把绿色发展贯穿经济活动的各个环节。
“规划侧重于从发展方式的调整和改变来实现发展本身的可持续性，体现了强烈的绿色意识和转型取向，这与那种在‘发展’之外补充一些环保措施来对冲发展不利后果的思路相比，是一个明显的进步。”环境保护部环境与经济政策研究中心主任夏光说。
首次提出生态安全战略，战略眼光展现大国责任
绿色发展之路关乎百姓福祉，关乎国家发展后劲，关乎全球未来变化。“十二五”规划纲要有关绿色发展的章节传达出的正是中国对未来的战略眼光和强烈的责任感。
对百姓负责。环境问题既是发展问题又是民生问题。“十二五”规划纲要要求，以解决饮用水不安全和空气、土壤污染等损害群众健康的突出环境问题为重点，加强综合治理，明显改善环境质量。
强化污染物减排和治理，防范环境风险，加强环境监管，都是为了让百姓能在健康优美的环境中生活。
对子孙负责。高污染高能耗，耗竭式的发展之路，吃的是祖宗饭，砸的是子孙碗，中国绝不能走。大力推进节能降耗，加强水资源节约，节约集约利用土地，加强矿产资源勘查、保护和合理开发；推行循环型的生产方式，健全资源循环利用回收体系，推广绿色消费模式，这是增强可持续发展能力的必经之路。规划纲要首次提出以构建生态安全屏障、强化生态保护与治理、建立生态补偿机制为内容的生态安全战略，目的是从源头上扭转生态环境恶化的趋势，为促进人与自然和谐付出努力。
对世界负责。全球气候变化是一个长期的、全局性的挑战。作为负责任的大国，中国如何应对这一挑战？规划纲要中，绿色发展篇的第一章就是“积极应对全球气候变化”，提出坚持减缓和适应气候变化并重，充分发挥技术进步的作用，完善体制机制和政策体系，提高应对气候变化能力。
“既有长期的发展战略和目标，也有短期的行动路线和具体政策，规划纲要对应对全球气候变化的阐述，充分反映了中国对控制温室气体排放、增强适应气候变化能力的重视，展现了负责任的大国形象。”胡鞍钢说。（本报记者 孙秀艳）
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创新驱动人才强国
［镜头］ 从2011到2015年，中关村将面向以海外高层次人才为代表的国家发展所特需的各类人才，建设“人才智力高度密集、体制机制真正创新、科技创新高度活跃、新兴产业高速发展”的人才特区。
北京建设人才特区的重大支持政策，包括了在人才特区布局和优先支持一批国家科技重大专项；推动投资便利化；创新人才培养模式等。
中关村人才特区的诞生，恰从一个侧面见证着，在创新这个“发动机”的强劲驱动下，建设人才强国的“动车”正不断提速。
“十二五”规划纲要中，“创新驱动，实施科教兴国战略和人才强国战略”篇为如何造就规模宏大的高素质人才队伍勾勒出了清晰的路线图，也为加快转变经济发展方式、实现科学发展提供了强有力的人才保证。
突出重点，培养创新型科技人才
我国创新型科技人才队伍的现状不容乐观，尤其是拔尖人才和领军人才严重不足：在158个国际一级科学组织及其包含的1566个主要二级组织中，参与领导层的我国科学家仅占总数的2.26％。因此，规划纲要明确提出，围绕提高科技创新能力、建设创新型国家，以高层次创新型科技人才为重点，造就一批世界水平的科学家、科技领军人才、工程师和高水平创新团队。
中国科学技术发展战略研究院常务副院长王元表示，作为最宝贵的战略性资源，应为人才在自主创新的基础上搭建一个更大的舞台，有舞台才会出现领军人物和科学大师。规划纲要强调，加强实践培养，依托国家重大科研项目和重大工程、重点学科和重点科研基地、国际学术交流合作项目，建设高层次创新型科技人才培养基地。
注重培养一线创新人才和青年科技人才；积极引进和用好海外高层次创新创业人才……专家表示，规划纲要列举的这些举措具有很强的针对性，相信随着一项项措施的付诸实践，将会为创新型科技人才队伍建设带来质的飞跃。
协调发展，重点开发紧缺专门人才
“发展重点领域、开发紧缺人才”，是规划纲要十分强调的一个重点。
“要完善人才队伍建设、促进人才结构与社会经济发展相协调，就必须抓住人才队伍中的‘短板’，重点开发经济社会发展重点领域急需紧缺专门人才。”教育部教育发展研究中心主任张力解释。
依据规划纲要，急需大力开发的紧缺专门人才的重点领域，涵盖了装备制造、生物技术、新材料、航空航天、国际商务、能源资源、农业科技等经济领域和教育、文化、政法、医药卫生等社会领域。
规划纲要还格外重视统筹推进各类人才队伍建设。“统筹推进党政、企业经营管理、专业技术、高技能、农村实用、社会工作等各类人才队伍建设。”中国人事科学研究院院长吴江认为，实现中国特色社会主义现代化，这6支人才队伍将发挥举足轻重的作用。
营造环境，让优秀人才脱颖而出
长期以来，在人才发展问题上，体制机制亟待创新是社会各界反映强烈的一点，正因为体制机制不活，导致不能人尽其才、才尽其用。规划纲要提出，建立健全政府宏观管理、市场有效配置、单位自主用人、人才自主择业的体制机制。中国人才研究会副会长王通讯表示：“我国人才的70％最终是靠中小企业消化的，也就是说市场才是配置资源的主体。如果光靠党委政府下‘红头文件’来管理人才，很难落到企业、学校、医院、社区这些人才分布的角角落落里去。人才最终是用人单位在管，必须要发挥用人单位在人才培养、吸引和使用中的主体作用。”规划纲要对此加以明确，“推动人才管理部门职能转变，规范行政行为，扩大和落实单位用人自主权。”
规划纲要对深化国有企业和事业单位人事制度改革也提出了要求。“之所以有不少人愿意当‘官’，是因为当‘官’后能拥有更多的社会行政资源和福利待遇。”中央党校经济学部副主任赵振华表示，应从体制机制上保证那些专业技术人才即使不当官，待遇也不低于行政官员，也能获得相应的尊重和社会回报。
规划纲要针对性地对健全完善人才评价发现机制、选拔任用机制和激励保障机制作出了部署，提出创新人才管理体制和人才培养开发、评价发现、选拔任用、流动配置和激励保障机制，营造尊重人才、有利于优秀人才脱颖而出和充分发挥作用的社会环境。（本报记者 盛若蔚）
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尽快扭转收入差距扩大趋势
［镜头］ 68岁的黄耀军是广东省增城市小楼镇江坳村的低保户，镇上安排他在当地一家旅游公司看大门，月收入800多元，加上政府每月给他发放的低保400多元，日子还算过得去。最让黄大爷开心的是小女儿考上了城里的重点高中，不但不用交学费，就连校服费、住宿费和生活费也通过政府补贴和社会助学全部解决了。
在增城，城乡孩子从小学到高中学杂费全免，城里重点高中就读的农家子弟占到85%；与城区公交线路相连接的客运班车开到中心村；城乡生活污水和垃圾处理实现了一体化；进城打工的农民，也可以像城里人一样申请经济适用房和廉租房……
“十二五”规划纲要提出，坚持民生优先，完善保障和改善民生的制度安排，推进基本公共服务均等化，努力使发展成果惠及全体人民。规划纲要首次明确了今后五年基本公共服务的范围和重点，列出了公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化、基础设施、环境保护等九大项。
这些内容，涉及人们生活、学习、工作的方方面面，与百姓切身利益息息相关。重点提升这些领域的公共服务水平，充分体现了“民生优先”，是让百姓共享改革发展成果的关键之举。
提高保障水平，城乡困难群体都可享有最低生活保障
“老有所养、病有所医、住有所居”，是百姓最强烈的期盼；加大社会保障力度，正是“十二五”时期改善民生的重中之重。
规划纲要提出，坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，稳步提高保障水平。城镇职工和居民享有基本养老保险，农村居民享有新型农村社会养老保险；城镇职工和居民享有基本医疗保险，农村居民享有新型农村合作医疗。城乡困难群体都可享有最低生活保障。
提高住房保障水平，也作为单独的一章内容写进了“十二五”规划纲要。纲要指出，坚持政府调控和市场调节相结合，加快完善符合国情的住房体制机制和政策体系，逐步形成总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局，实现广大群众住有所居。其中，健全住房供应体系、加大保障性住房供给、改善房地产市场调控是提高住房保障水平的重要举措。
年初以来，政府加大民生保障力度，举措频出，给了百姓一颗“定心丸”。在养老保障方面，新型农村社会养老保险试点继续扩大，全国40%的县将纳入试点范围；企业退休人员养老金在六连增的基础上，月人均基本养老金水平今年再增加140元。在医疗保障方面，“新农合”和城镇居民基本医疗保险，财政补助标准由人均120元提高到200元，90%以上的城乡居民都将享有基本医疗保障。在住房保障方面，大幅度增加财政资金投入，加力建设保障性安居工程。今年全国开工建设保障性住房将达1000万套，比2010年增加了近1倍。
实施个人所得税改革，中低收入者税收负担将明显减轻
社会财富的“蛋糕”怎么分，一直是近年来社会关注的焦点。如何提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，尽快扭转收入差距扩大趋势？“十二五”规划纲要专门拿出一章的篇幅，就合理调整收入分配关系作出具体要求。
规划纲要要求，按照市场机制调节、企业自主分配、平等协商确定、政府监督指导的原则，形成反映劳动力市场供求关系和企业经济效益的工资决定机制和增长机制。健全工资支付保障机制。逐步提高最低工资标准，积极稳妥扩大工资集体协商覆盖范围。
健全工资支付保障机制，企业拖欠、克扣劳动者工资的现象就会减少，劳动者的正常收入就有了保障；形成合理的工资决定机制和增长机制，逐步提高最低工资标准，意味着劳动者“涨工资”有了制度保障，实现工资增长与经济增长同步。规划纲要明确提出，“十二五”时期城镇居民可支配收入增长大于7%，不低于GDP的增长。
尽快扭转收入差距扩大趋势，不仅要提高劳动报酬在初次分配中比重，还需要加快健全以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制，在再分配环节更加注重公平，向中低收入者倾斜。比如，提高公共服务支出比重，加大社会保障投入，较大幅度提高居民转移性收入等。
今年是“十二五”开局之年，个人所得税改革作为政府为百姓办的一大实事，备受社会瞩目。通过合理调整个人所得税税基和税率结构，提高工资薪金所得费用扣除标准，个人所得税对高收入者的税收调节力度将进一步加大，中低收入者税收负担明显减轻，将给广大工薪阶层带来更多的实惠。（本报记者 李丽辉）
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标本兼治创新社会管理
［镜头］ 在深圳市恩派非营利组织发展中心，记者看到墙上“公益组织孵化进度图”，哪些公益组织已经孵化成功，哪些组织正在孵化，哪些组织申请孵化，一目了然。这个中心是“深圳市社会组织培育实验基地”项目实施方，2010年，6家本地公益组织在这里孵化出壳。
所谓“孵化”，就是为民间公益组织提供能力建设、场地设备、小额补贴、注册协助等方面帮助。这些民间公益组织有的给残疾孩子提供“一对一”学习帮助，有的帮助失明者找工作，有的在“城中村”提升孩子职业规划预期。由于政府大力培育发展社会组织，截至2010年底，深圳的社会组织有4110家，其中社工机构有42家，这些社会组织经过考核评级，可以承接政府职能转移和政府购买服务，向特定市民提供免费服务。
“十二五”规划纲要中，“标本兼治 加强和创新社会管理”一篇，从创新社会管理体制、强化城乡社区自治和服务功能、加强社会组织建设、完善维护群众权益机制、加强公共安全体系建设5个大方面，对加强和创新社会管理作出了整体部署。
社会管理体制相对滞后凸显
目前，我国社会发展出现了新的阶段性特征，社会管理体制相对滞后凸显出来。
随着社会主义市场经济的发展，新经济组织和新的社会阶层不断出现，社会结构发生变化。广东省政法委副秘书长、综治办主任陈少波说，越来越多的“单位人”变成“社会人”，人流、物流、信息流不断加快。我国有世界上最大规模的流动人口、网民、手机用户。传统的户籍管理和单位管理，很难适应新的形势。如果社会管理跟不上，就没办法适应这种转变，势必影响社会健康有序运行。
当前，我国既处于重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期。中央党校研究生院院长卓泽渊教授说，改革开放以来，生活水平不断提高，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性增强，社会公众的民主法治意识越来越强，对社会公平正义的要求也越来越强烈，这对社会管理和服务都提出新的要求。
“按照健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的要求，加强社会管理法律、体制、能力建设。”规划纲要描绘了“多方参与、共同治理”的社会管理新格局。
基层党组织用服务赢得百姓认可
在社会管理中，坚持党委的领导作用，既要发挥好党委总揽全局、把握方向、整合力量、统筹各方的领导核心作用，又要组织动员基层党组织和广大党员积极投身社会管理和服务活动，直接服务群众。各级党委要把领导社会管理工作放在更加突出的位置，科学决策，支持政府履行职能，引导社会各方面积极参与社会管理和服务，提高引领社会、组织社会、管理社会、服务社会的能力。中央党校党建教研部主任王长江教授说，面对新情况新问题，执政党要多做探索，努力把握社会发展规律和社会建设规律。基层组织要增强服务功能，只有服务才能得到老百姓认可。
政府负责，就是要发挥政府主导作用，强化社会管理和公共服务职能，建设服务型政府，提高服务型管理能力。卓泽渊说，在社会管理和服务中，政府不能“缺位”。当前，紧要的是提供更多更好的公共服务，政府的服务意识更加增强，使政府管理更加协调有效。对于应该由政府负责的社会管理和公共服务，政府必须担负起应有的责任，切实对人民负责，体现出人民政府的本质。政府要把更多的钱用于社会建设和社会服务，把更多的钱花在民生上。
政府转移职能和购买服务将扩大
社会协同，就是发挥人民团体、基层自治组织、各类社会组织和企业事业单位的协同作用，推进社会管理的规范化、专业化、社会化和法制化。社会事务，千头万绪，政府包打天下的做法，既做不到，也行不通。浙江大学公共管理学院副院长郁建兴教授说，大量社会性、公益性、事务性的社会管理，如果全部由党和政府来管，成本太高。在社会协同中，需要大力发展和引导各类社会组织。政府从过去“不该管、管不了、管不好”的领域逐渐退出，把该市场做的事还给市场，把该社会做的事交给社会。随着社会主义市场经济发展，政府供给公共服务的职能将不断强化，但政府职能的履行方式需要不断创新，政府直接提供的公共服务比重将逐步缩小，通过政府转移职能和购买服务将逐步扩大。
公众参与，就是广泛动员和组织群众依法有序参与社会管理，培养公民意识，履行公民义务，实现自我管理、自我服务、自我发展。在北京奥运会、上海世博会、广州亚运会期间，广大志愿者无私奉献，是群众参与社会管理和服务的生动实践。在社会治安方面，群防群治和人民调解都是成功的经验。当前，要扩大基层民主，扩大公民有序政治参与，深化政务公开，拓宽群众参与渠道，健全群众参与机制。同时，也要培养公民意识，提高公民参与能力。（本报记者 裴智勇）
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鼓励文化企业跨所有制重组
［镜头］ 3月5日，上海美术馆免费开放的第一天。一位工作人员说，从凌晨4点半开始就有观众前来排队了。
根据文化部、财政部的要求，２０１１年底之前我国国家级、省级美术馆及其公共设施和场地将全部向公众免费开放；所有公共图书馆、文化馆（站）实现无障碍、零门槛进入，基本服务项目也向公众免费提供。
“十二五”规划纲要提出，繁荣发展文化事业和文化产业，坚持一手抓公益性文化事业、一手抓经营性文化产业，而且特别强调，要始终把社会效益放在首位，实现经济效益和社会效益有机统一。
推动所有公益性文化单位免费开放
“十二五”期间，在各公共文化服务设施免费开放的基础上，增强公共文化产品和服务供给成为发展公益性文化事业的重要内容。
“十二五”期间，全国各地文化事业的协调、均衡发展也是一大重点。因此，扶持少数民族文化产品创作生产，满足残疾人等特殊人群的需求，以农村基层和中西部地区为重点，改善农村文化基础设施，缩小东西部之间、发达与欠发达地区的差距，实现城乡、区域间文化协调发展，促进基层文化资源整合和综合利用等，将成为发展方向。在文化事业发展中，还必须进行公益性文化事业单位改革，探索建立事业单位法人治理结构，从而创新运行机制，使公共文化服务水平达到人民满意的水平。
我国的公共文化服务体系建设已经进入制度设计的层面，这将为公共文化的未来发展提供制度的可靠保障。清华大学中国发展规划研究中心承担了文化部公共文化服务体系设计的课题研究，课题负责人杨永恒教授说，今后的建设，将主要围绕几个方面进行：一是更为明确地界定政府公共文化服务职能，构建部门间清晰的权责关系；二是继续加强公共文化设施的基础建设，形成完备的国家、省、市、县、乡镇（街道）、村（社区）六级公共文化设施网络；三是培育高素质的公共文化服务人才；四是整合资源，依照公益、基本、均等、便利的原则，提供多层次的文化产品和服务；五是逐步建成以政府投入为主，吸引社会力量积极参与的投入机制，尤其需要建立一种稳定的财政保障机制；六是推进文化共享工程；七是推动所有公益性文化单位的免费开放；八是健全服务体系的绩效评估系统。
深入推进经营性文化单位转企改制
在保障人民群众享有基本文化权益的同时，推动文化产业成为国民经济支柱性产业是“十二五”期间的明确任务。
“十一五”期间，我国文化产业发展迅速，成就明显，在出版、演艺、影视制作、艺术品增值等方面形成了强劲的势头，而在“十二五”期间，增强文化产业整体实力和竞争力则是重点。其中具体措施包括：实施重大文化产业项目带动战略，加强文化产业基地和区域性特色文化产业群建设，推进文化产业结构调整；大力发展文化创意、影视制作、出版发行、印刷复制、演艺娱乐、数字内容和动漫等重点文化产业；培育骨干企业，扶持中小企业，鼓励文化企业跨地域、跨行业、跨所有制经营和重组，提高文化产业规模化、集约化、专业化水平；推进文化产业转型升级，推进文化科技创新，研发制定文化产业技术标准，提高技术装备水平，改造提升传统产业，培育发展新兴文化产业；鼓励和支持非公有制经济以多种形式进入文化产业领域，逐步形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的产业格局。构建以优秀民族文化为主体、吸收外来有益文化的对外开放格局，积极开拓国际文化市场，创新文化“走出去”模式，以加强国际竞争力和影响力。
“十二五”期间的文化产业，依然强调要深入推进经营性文化单位转企改制，让经营性文化单位真正成为市场的独立主体，当建立了现代企业制度，完善了统一、开放、竞争、有序的现代文化市场体系，使文化产品和要素在更大范围内合理流动之后，才能为文化产业的大发展带来更为优良的环境。与此同时，还要加快推进文化管理体制改革，完善版权法律政策体系，提高版权执法监管能力，打击各类侵权盗版行为。（本报记者 陈 原）
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完善基本经济制度促进发展方式转变
［镜头］ 3月的最后一天晚上，北京市财政局在网站上公布了北京实有公车62026辆。此举如投石击水，激起涟漪层层。尽管许多网友对这个数字是否太小提出质疑，但对北京市在全国率先公布这个数字给予充分肯定。“公布公车数量是一个小小的进步，但也来之不易。希望政府把治理公车作为整治腐败的切入点。”一位网民如是说。
长期关注公车问题的全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青表示，除了公开公车数量外，更应公开公车购置价格、司机数量以及维修保险等运营成本。目前每辆公车的运营成本并无官方的公开数据，公开公车数量的目的在于可借此了解公车消费支出，通过这些积极的信息公开方式，增加政府行政的透明度。
中国的改革已经走过30多年的路程，就是公车改革也早在1997年由广东省开始试水。为何北京市公车改革的一个小小序曲仍然会引起极大的社会反响？这说明在建设社会主义市场经济体制的道路上，改革的任务仍然繁重，仍然处在攻坚克难的关键阶段。北京的序曲也许会是全国的序曲，据有关人士介绍，更高层面和更大范围的公车改革方案，有望在今年推出。
“十二五”的五年，是中国全面建设社会主义小康社会关键的五年，是中国转变发展方式关键的五年。完成这五年的历史重任，我们向何处去寻找强大的推动力？毫无疑问，答案就是全面推进改革。“十二五”规划纲要明确提出，要以更大决心和勇气全面推进各领域改革，更加重视改革顶层设计和总体规划，明确改革优先顺序和重点任务，深化综合配套改革试验，进一步调动各方面积极性，尊重群众首创精神，大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，在重要领域和关键环节取得突破性进展。
完善基本经济制度，推进行政体制改革
经过３０多年的改革，中国经济已经总体实现了从计划经济向市场经济的转轨，但这个改革进程还远没有完结。按照党的“十六大”提出的在本世纪头20年建成完善的社会主义市场经济体制的要求，在一些重点领域和关键环节的改革依然滞后。例如，在决定发展方式的基础制度方面，国有经济存在着国有资本在一般竞争性领域分布过广、部分垄断行业改革进展缓慢、国有企业的公司治理结构尚不健全等问题；而非公经济虽然取得了长足进步，却依然面临诸多体制上的发展障碍。
“十二五”规划纲要的改革篇开篇就提出，要坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，营造各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护的体制环境。
完善基本经济制度，国有经济和非公经济各有不同的任务。对国有经济来说，除了继续推进战略性调整、完善国有大型企业的企业法人治理结构外，如何推进垄断行业的改革，是亟待实现突破并取得成效的重要任务。对垄断行业，也要根据不同的行业特点和各自的改革进程，分类推进改革。规划中提到，铁路、盐业等行业的体制改革，要实现政企分开、政资分开；而电力体制改革，任务是稳步开展输配分开试点；电信、石油、民航和市政公用事业等方面的改革，要继续向进一步放宽市场准入、形成有效竞争的市场格局方向推进。对非公有制经济来说，主要任务是消除制约其发展的制度性障碍，全面落实促进非公有制经济发展的政策措施。例如，鼓励和引导民间资本进入法律法规未明文禁止准入的行业和领域，鼓励和引导非公有制企业通过参股、控股、并购等多种形式参与国有企业改制重组，完善鼓励非公有制经济发展的法律制度，改善对民间投资的金融服务等等，为民间资本提供更大的发展空间。
“完善基本经济制度和推进行政体制改革其实是一个硬币的两面。核心是进一步合理分配资源，进一步破除壁垒。”南方水泥有限公司执行董事张剑星对规划提出的改革重点任务如是评价。
的确，行政体制改革是推动改革全局的重要突破口，也一直是建设社会主义市场经济体制的重点任务。毕竟，没有一个高效、廉洁的政府，就不可能有真正公平的市场环境。规划纲要在推进行政体制的改革方面，着力强调了加快转变政府职能、完善科学民主决策机制、推行政府绩效管理和行政问责制度、加快推进事业单位分类改革等四个方面的任务，其目的是按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的要求，加快建立法治政府和服务型政府。
抓住热点难点实现突破，确实促进发展方式转变
“十二五”规划第一次把加快转变发展方式作为“主线”，人们在看到这一大亮点时，也提出这样的问题：从“九五”提出转变经济增长方式，到如今纵跨四个五年规划，为什么中国的转型之路仍然存在大量需要解决的问题？长期跟踪研究改革问题的中国（海南）改革发展研究院院长迟福林一针见血地指出：“发展方式转变在许多方面尚未取得实质性突破，根本在于体制机制原因。一些重要领域的改革滞后，直接导致发展方式转变的滞后。”
针对收入分配、城乡“二元”结构、公共财政建设、资源环境价格等诸多重点领域的体制性障碍，“十二五”规划纲要分别提出了改革的方向和任务。
在加快财税体制改革方面，“十二五”期间重点要理顺各级政府间财政分配关系，健全公共财政体系，完善预算制度和税收制度，积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制。规划在深化财政体制改革、完善预算管理制度以及改革和完善税收制度等三个方面提出了具体的改革任务。
在深化金融体制改革方面，规划提出，要全面推动金融改革、开放和发展，构建组织多元、服务高效、监管审慎、风险可控的金融体系，不断增强金融市场功能，更好地为实体经济和转变发展方式服务。并围绕着深化金融机构改革、加快多层次金融市场体系建设、完善金融调控机制、加强金融监管等四个方面进行了具体的部署。
在深化资源性产品价格和环保收费改革方面，规划提出，要建立健全能够灵活反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本的资源性产品价格形成机制，促进结构调整、资源节约和环境保护。具体任务的提出则围绕着推进水价改革、深化电价改革、完善油气价格形成机制、推进环保收费制度改革、推进资源性产品价格配套制度改革等五个方面。（本报记者 朱剑红）
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对外开放新空间在哪里
［镜头］ 2010年，山东省临沂经济技术开发区实现进出口总额31806万美元，同比增长82.6%。随着扩内需政策效果显现以及山东临工中型挖掘机等项目投产落户，开发区进口额增长迅猛，全年实现16829万美元，同比增长109.7%，首次超过出口额，成为全市对外经贸发展的新亮点。
“去年，开发区实际利用外资11006万美元。其中，流入房地产业的仅有660万美元，占比6%，而加工制造业利用外资达10344万美元，占比93%。利用外资的结构进一步优化。”开发区党工委书记徐福田表示，未来5年，经济全球化仍将深入发展，这为我们利用“两个市场，两种资源”提供了重要机遇。
“十二五”规划纲要提出，“必须实行更加积极主动的开放战略，不断拓展新的开放领域和空间，扩大和深化同各方利益的汇合点，完善更加适应发展开放型经济要求的体制机制，有效防范风险，以开放促发展、促改革、促创新。”站上新起点，面对新形势，要求我们更好地统筹国际国内两个大局，进一步提升对外开放水平。
培育新优势，着力优化对外贸易结构
“十一五”时期，我国对外贸易经受住了国际金融危机的严重冲击，成功跃上新台阶。与“十五”末期相比，当前我国出口已由世界第三位跃居首位，占全球份额由7.3%上升至10%左右，进口由第三位升至第二位，成为名副其实的贸易大国。
但是，与欧美等贸易强国相比，我国在出口产业结构、产品技术含量、创新能力以及人均贸易规模、盈利能力等方面仍存在较大差距。不仅如此，金融危机使高速增长背后的结构不优化、增长方式粗放等问题日渐突显，并与外部需求萎缩、保护主义盛行等新矛盾交织在一起；在国内，我们面临着原材料涨价、劳动成本上升以及部分劳工短缺等困难，节能环保的要求也更高了，这都给对外贸易进一步发展带来困难。
“十二五”规划纲要提出，要“继续稳定和拓展外需，加快转变外贸发展方式，推动外贸发展从规模扩张向质量效益提高转变、从成本优势向综合竞争优势转变。”
专家认为，这首先就要求培育新的出口竞争优势。今后应该加快培育以技术、品牌、质量、服务为核心竞争力的新优势；提升劳动密集型出口产品质量和档次，扩大机电产品和高新技术产品出口，严格控制高耗能、高污染、资源性产品出口。
商务部部长陈德铭表示，今后要推动加工贸易转型升级。“我们会在珠三角、长三角进行试点，推动加工贸易从一般的来料加工向两端延伸：一端向研发设计延伸，一端向营销延伸，推动外贸产品的出口转内销。”陈德铭说。
进口结构如何优化？陈德铭表示，今后将进一步完善进口促进政策，简化进口管理措施；扩大先进技术设备和关键零部件进口；继续推动发达国家放宽对我国高技术出口管制。商务部产业司负责人张骥则表示，今后我国将实施机电产品进口促进战略，适时调整《鼓励进口技术和产品目录》，对战略性新兴产业和传统装备制造业等进口重点支持领域给予一定关税减免。
利用好两个市场，“引进来”也要“走出去”
“十二五”规划纲要提出，要“坚持‘引进来’和‘走出去’相结合，利用外资和对外投资并重，提高安全高效地利用两个市场、两种资源的能力。”
利用外资是对外开放的重要内容。“十一五”时期，我国累计使用外资4200亿美元，约为“十五”时期的1.5倍，连续19年居发展中国家首位。这促进了我国综合国力的提高和抵御风险能力的增强。但与此同时也存在一些不容忽视的问题，利用外资的行业结构、区域结构在一定程度上依然不尽合理。
解决这一问题，应从单纯注重引进外资数量向更加注重提高质量转变，充分发挥外资在推动自主创新、产业升级、区域协调发展等方面的作用。陈德铭表示，今后将鼓励外资投向高新技术、绿色低碳、现代农业等领域，扩大生产性服务业和医疗、教育、旅游等领域的对外开放。“当前，国务院已经决定逐步取消对外资举办医疗机构的股比限制，开展外商独资医疗机构试点，将合资合作医疗机构的审批权限下放至省级主管部门，我们要把这项改善民生的大事落实好。”陈德铭说。
在处理引进技术与自主创新的关系上，业内专家表示，引进国外先进技术是必须的，但应始终把提高自主创新能力放在核心位置。今后，应进一步加强资金投入、政策支持，完善产学研相结合的创新体系，在引进技术的同时增强消化吸收再创新能力，争取尽快在一些关键领域取得突破。
“十二五”规划纲要提出，要加快实施“走出去”战略。陈德铭说，中国实施“走出去”战略，是由中国自身发展阶段所决定的。近年来，我国企业海外投资发展非常快，去年中国在非金融领域的海外投资已经达到590亿美元，跟去年引进外资的1000亿美元相比，已接近6∶10的水平。陈德铭表示，我们要抓住难得的历史机遇，搭建新的合作机制和合作平台，推动企业积极有序开展对外投资合作，进一步拓展我国外部发展空间。（本报记者 崔 鹏）
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唱响政治文明建设主旋律
［镜头］ 4月5日，是中国的传统节日清明节，也是江西省赣县城南社区居委会主任刘圣志最为忙碌的一天。这天上午，刘圣志早早来到办公室，将近几天登记的2万余名选民名单用大红纸在临街的办公室门口张贴公示。
“县乡人大代表换届选举是关系每个人的大事，所有符合条件的选民都有选举权和被选举权。”刘圣志说，“这几天我们加班加点进行选民登记，努力做到一个不少，目的就是保证全体选民都有机会行使自己的民主权利，选出自己满意的人大代表。”
人民民主是社会主义的生命，政治文明建设是中国特色社会主义建设的重要组成部分。“发展民主，推进社会主义政治文明建设”作为单独的一篇被写进“十二五”规划纲要。纲要明确提出要“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，发展社会主义民主政治，建设社会主义法治国家。”
民主法治，成为“十二五”时期我国政治文明建设的主旋律。
社会主义民主政治——
生命力日益强大
“春江水暖鸭先知”，评价中国民主政治的发展，百姓的感受最为真切，也最有发言权。亿万群众广泛参与的村（居）委会直选更火了，民意在包括立法在内的公共决策与公共管理的作用更大了，人大代表和政协委员履职水平更高了，以专题询问为代表的人大监督更深了，以“晒账本”为主要内容的政府信息公开更实了……近年来，百姓眼中的点滴变化折射出中国特色社会主义民主政治的发展进程。“发展社会主义民主政治，归根结底是为了体现最广大人民的根本利益”。中央党校教授高新民表示，随着社会主义民主政治的发展，最广大人民的切身利益得到切实维护和有力保障。
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，也是我国人民实现当家作主的主要途径，而选举制度是人民代表大会制度的基石。正在全国各地陆续展开的县乡人大代表换届选举，将首次实行城乡按相同人口比例选举人大代表，以更好地体现人人平等、地区平等、民族平等的原则。而城乡按相同人口比例选举人大代表作为新修订的选举法的重要内容，将成为“十二五”时期以及今后各级人大代表换届选举时一致遵循的准则。
如何进一步发展社会主义民主政治，“十二五”规划纲要为我们指明了方向，而其中最重要的就是“坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”与此同时，纲要明确提出要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。
社会主义愈发展，民主也愈发展。“十二五”时期，随着中国特色社会主义的不断发展，中国特色社会主义民主政治将日益展现其强大生命力。
社会主义法治国家——
蓝图不断丰富
2011年两会，“中国特色社会主义法律体系”成为热词和一大亮点。2011年3月10日上午，在北京人民大会堂，吴邦国委员长庄严宣告：“中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。”
“中国特色社会主义法律体系反映了国家制度建设的成就，反映了国家民主政治的成就，反映了社会全面进步的成就，为继续深入贯彻依法治国基本方略提供了坚实的基础。”全国人大常委会法工委副主任信春鹰表示，中国特色社会主义法律体系的形成，是我国社会主义民主法制建设史上的重要里程碑，必将为建设社会主义法治国家提供有力保障，为中国特色社会主义伟大事业提供强大动力。
中国特色社会主义法律体系形成后，我国法制建设将何去何从？“全面推进法制建设”被写进了“十二五”规划纲要，纲要明确提出“全面落实依法治国基本方略，坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系”，并对未来的立法工作重点进行了确定，那就是“重点加强加快转变经济发展方式、改善民生和发展社会事业以及政府自身建设等方面的立法”。
法律的生命力在于实施。中国特色社会主义法律体系的形成，总体上解决了有法可依的问题，在这种情况下，有法必依、执法必严、违法必究的问题就显得更为突出、更加紧迫，这也是广大人民群众普遍关注、各方面反映强烈的问题。“十二五”规划纲要对法律的实施问题给予了重点关注，提出要“加强宪法和法律实施，维护社会主义法制的统一、尊严、权威”，并明确具体的措施：完善行政执法与刑事司法衔接机制，推进依法行政、公正廉洁执法。深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度。法治国家建设离不开群众的广泛参与，“十二五”规划纲要特别提出要实施“六五”普法规划，深入开展法制宣传教育，树立社会主义法治理念，弘扬法治精神，形成人人学法守法的良好社会氛围。
专家表示，“十二五”时期，随着法制建设的全面推进，社会主义法治国家的美好蓝图将不断得到丰富，社会主义政治文明建设也将开辟新的天地。（本报记者 廖文根）
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推进两岸关系和平发展
［镜头］2011年2月22日，两岸众多媒体云集台湾桃园，聚焦两岸关系史上又一历史性时刻——两岸经济合作委员会（经合会）首次例会举行。
诞生于今年1月6日的经合会，是ECFA及其相关内容的执行和磋商机构，也是推动ECFA顺利实施及两岸经济关系进一步发展的重要工作平台和制度化保障。在2月22日举行的首次例会上，双方代表就经合会下属工作小组设置、启动后续协议磋商、回顾和评估两岸经济合作框架协议早期收获计划执行情况等议题交换了意见，达成了共识。
“十二五”规划纲要中，首次以专章形式阐述两岸关系。第五十八章《推进两岸关系和平发展和祖国统一大业》不仅指明了今后几年两岸经济关系的发展方向，也明确了深化两岸经济合作的重点领域和主要内容，堪称“推进两岸经贸合作的行动纲领”。
务实推进，落实两岸经济合作框架协议
首次以专章形式阐述两岸关系的“十二五”规划纲要甫一公布，即在海峡两岸引起极大反响。
专章形式充分体现了国家对两岸关系的高度重视，也是近年来两岸关系改善发展的必然结果。中国社科院台湾研究所研究员王建民认为，“此举充分显示了两岸问题在国家中长期发展规划中的地位更加突出、更加重要。”
在牢牢把握两岸关系和平发展主题、反对和遏制“台独”分裂活动的“大政方针”下，纲要着墨最多的，是两岸经济合作。近两年来，两岸关系明显改善和发展，为两岸经济合作创造了前所未有的良好环境；同时两岸经济合作又给两岸同胞带来了实实在在的利益，进一步扩大和深化两岸经济合作正当其时。
纲要首先提出要积极落实两岸经济合作框架协议（ECFA)。这包括实施好早期收获计划，使双方企业尤其是台湾的中小企业从中受益；也包括要务实推进框架协议的各项后续协商。ECFA是“十二五”重点推动的政策目标，是海峡两岸经济合作的大框架，充实和完善这一框架是一个长期的过程。随着ECFA的生效及逐步实施，两岸双方需要就框架内各项规定目标展开磋商并尽速达成协议。成立于年初的“经合会”为ECFA下两岸经济合作的制度化协商推进提供了专门化、制度化、长效性的磋商沟通平台，而2月22日首次例会的成功召开则是两岸双方共同落实ECFA的重要一步。未来希望藉由经合会这个平台，稳步推进ECFA后续工作不断取得新成果，推动实现两岸经济正常化、自由化，使两岸经济合作成果更广泛地造福两岸同胞、造福中华民族。
强劲动力，促推深化两岸经济合作
“十二五”规划的实施，将为两岸经济合作创造更广阔的空间，提供更强劲的动力。纲要中“扩大贸易、促进投资、推进新兴及金融等现代服务业合作”等“全面深化两岸经济合作”的内容被台湾媒体重点关注，商界人士从中读出了“商机无限”。
王建民认为，“鼓励大陆企业赴台投资、促进两岸双向投资是‘十二五’两岸经济合作的另一重要任务，力争在‘十二五’结束时大陆企业对台投资规模迈向一个新的台阶。加强新兴产业、金融等现代服务业合作则是‘十二五’对推进两岸产业合作提出的重要思路。”
据了解，为抢占“十二五”商机，台湾当局已将“两岸产业布局策略小组”由“经济部”层级，拉高到由“政务委员”统合两岸产业合作布局，并选定液晶面板、物联网、电动车、节能绿建筑等12项产业，规划两岸搭桥合作方略。台湾政治大学经济学教授林祖嘉认为，“未来两岸产业的整合一定会更为密切，‘十二五’对未来两岸发展是一个非常重要的机会。”
值得一提的是，纲要还将积极支持大陆台资企业转型升级、依法维护台湾同胞正当权益第一次写入五年规划。国台办主任王毅认为：“这体现了我们对台湾同胞切身利益的关心、理解和重视，也体现了以人为本、执政为民的理念。”
先行先试，推进海峡西岸经济区建设
纲要明确提出支持海西以及平潭综合实验区在两岸关系尤其是经济交往中发挥先行先试的作用。王建民认为，“十二五”对海西新功能定位，就是赋予海西在未来两岸关系发展中的交流角色逐步超越经济合作角色，就是希望优先实现海西与台湾经济、文化与社会的一体化发展，进而增进两岸人民的感情与促进海峡两岸社会经济一体化的发展。
作为海西建设的抓手，平潭开放开发已上升为国家发展战略。根据福建省“十二五”规划纲要，福建将以平潭为“实验田”，着力探索“共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益”的两岸合作新模式，广泛吸引台湾规划机构、各界人士参与开发建设，推进两岸区域合作综合实验，推动两岸同胞共建幸福家园，实现互利共赢。力争到2015年，平潭开放开发的体制机制基本建立，全方位开放的格局初步形成；以平潭为节点的两岸往来便捷综合交通体系基本建成，对台经济、文化、社会各领域的交流合作更加紧密，两岸交流合作前沿平台功能更加凸显。
从昔日的“对台前线”到“两岸合作的试验田”，平潭的变迁将成为两岸关系发展和改善的见证和缩影，也极大地体现了祖国大陆推动两岸同胞共建幸福家园的诚意和善意。（本报记者 王 尧）
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军民融合式发展提速
［镜头］2009年10月29日，中国首台千万亿次超级计算机系统“天河一号”研制成功。消息让世界为之震动。这一在当时雄居全球第五、亚洲第一的科研成就，是中国国防科技大学的科研团队在军民融合的平台上，围绕军地共同的需求创造的。
一年后，“天河一号”在国家超级计算天津中心顺利完成安装部署。一大批来自石油勘探数据处理、生物医药研究、航空航天装备研制、金融工程数据分析等领域的科研计算任务迅速启动。
为使我国的国防建设与经济建设相互兼顾、相互促进、协调发展，走出一条投入较少、效益较高的国防和军队建设新路子，党中央提出了“走军民融合式发展路子”的战略思想，并在党的十七大报告中作了论述。
“十二五”规划纲要中的相关部署，正是对这一战略思想的具体化。
坚持国家主导、制度创新、市场运作、军民兼容原则
军民融合式发展，涉及军地两大系统和多方利益关系，尤其需要国家通过在战略规划中确定一个协调各方的基本原则。“十二五”规划纲要所明确的这些原则，为军民融合式发展的理论研究与实践行动提供了科学遵循。
还是在2007年初，为适应军民融合式发展实践的现实需要，国防科工委就曾发布《关于大力发展国防科技工业民用产业的指导意见》，其中明确了“民品为主，适应市场，着眼长远”等力求促进军民融合式发展的原则。
从大型军工集团“军转民”，面向市场、战场开发两用技术；到一批民间新兴技术企业“民参军”，争取成为军事装备采购对象；再到铁路、公路、航空等方面大规模军事运输能力建设领域，也都在摸索提出军民融合式发展的基本准绳。
国防大学专家严安说，“国家主导、制度创新、市场运作、军民兼容”原则的明确，为推进军民之间的统筹协调，充分依托和利用社会资源提高国防实力和军事能力，提供了全局性、科学性、前瞻性更强的权威依据。
推进重大基础设施和关键领域军民深度融合
“十二五”规划纲要中特别提出了“深度融合”的概念。这是一个标准更高、内涵更丰富的融合要求。在重大基础设施和海洋、空天、信息等关键领域实现“深度融合”，必将产生引领效应，并促成更多具有全局性意义的成果更快诞生。
那么，怎样才能做到“深度融合”？“十二五”规划纲要从国家层面提出了一系列举措：大力推进军地资源开放共享和军民两用技术相互转移，既注重适应社会主义市场经济规律、又努力满足打赢信息化条件下局部战争需要；
坚持经济建设贯彻国防需求，加大重大基础设施和海洋、空天、信息等关键领域军民深度融合和共享力度；
完善政策机制和标准规范，推动经济建设和国防建设协调发展、良性互动；改进军队人才征招选拔，完善从地方直接征召各类人才的政策制度；
形成与国家人事劳动和社会保障法规体系相适应的军队职工管理制度，建立军民结合的军事物流体系和军地一体的战略投送力量体系。（本报记者 冯春梅）