成效·经验·趋势——中国干部制度改革30年简论
2008-09-23 11:38:39来源：中国共产党新闻网-《中国党政干部论坛》
党的十一届三中全会以来，干部制度改革无疑是中国共产党领导的改革事业的一大亮点，也是今后仍然需要继续推进的重大而艰巨的任务。本文着重就我国30年党政干部制度改革的成效、经验以及今后发展趋势简述如下。
一、成效
“文化大革命”结束后，干部制度经过拨乱反正，进而通过改革，在多层面的“破”与“立”的过程中取得了显著的成效：
一是破除了依靠领导者个人选人的“伯乐相马”观，在全党确立了依靠科学的选人用人机制选贤任能的观念。传统的干部选拔任用制度的设计所依据的“伯乐相马”观，把干部选拔任用这个吏治大事寄托在领导者个人的自觉性上，尽管出发点是好的，但却是不可靠的（现实中许多用人腐败案件便是明证）。随着思想不断解放，邓小平依靠制度建党的思想日益深入人心，在全党形成了干部选拔工作要坚持走制度创新的路子的共识，把建立科学的选人用人机制作为干部制度改革的重要目标取向。
二是突破了比较单一的干部管理体制和任用方式，干部管理工作开始走上多元化、规范化、制度化的轨道。长期以来，执政的中国共产党实行的是以委任制为主体的干部管理体制和任用制度，这种制度在历史上起过重要作用，但委任制所固有的局限性越来越不能适应日益分化的各类干部的选拔任用。经过多年的改革创新，初步建立了党政干部、企业管理人员和事业单位管理人员分类选拔和多种选拔任用方式并存的干部人事制度管理体制和选拔任用模式，特别是《党政领导干部选拔任用条例》的颁布，标志着党政领导干部管理工作开始走上规范化、制度化的轨道。
三是破除了干部人事工作神秘化，干部工作中的民主程度和公开程度大大提高。由于战争年代形成的工作习惯，干部工作神秘化，暗箱操作，这种做法不仅选人的视野很窄、排斥人民群众对于自己的“公仆”的选择权，而且在客观上为搞不正之风提供了神秘化的庇护外衣。随着改革的深化，干部工作神秘化的面纱被逐步揭开，干部工作中的民主程度和公开程度大大提高。“公开、平等、竞争、择优”被确立为干部工作的基本原则，群众在干部工作中的“四权”得到一定程度的体现。
四是废除了领导职务终身制，干部“能上能下”取得明显进展。由于历史原因，领导干部职务终身制成了社会主义国家的“宝贵”遗产，这是我们党和国家政治生活中存在的一个重要缺陷。邓小平同志把废除领导干部职务终身制作为干部制度改革的突破口，创造了顾问委员会制度，解决了老干部职务终身制问题。与此同时，建立并实行了干部离退休制度，废除了一般领导干部职务终身制。在实践中还创造了任期制、竞争上岗等多种形式以解决干部能上不能下的问题，在一定程度上动摇了准终身制的基础。
五是破除了依靠领导干部自觉自律的观念，干部监督制度建设不断加强。长期以来，在监督领域存在“领导干部思想觉悟高，不需要监督”、“组织人事部门特殊，不能监督”的误区，然而，这些谬误在大量的腐败事例面前也不攻自破。随着改革的推进，在全党确立了对领导干部“严格要求、严格管理、严格监督”的理念；建立健全了领导干部个人重大事项报告等制度；加强了对选拔任用领导干部工作的监督检查；多种形式的群众监督、舆论监督在干部工作中的作用也越来越大。
六是破除了人事人治的观念，干部人事工作法规制度建设取得重要成果。随着“人治”理念为“依法治国”的方略所取代，干部人事工作法规建设取得了重要成果。党的十一届三中全会以来，特别是近年来干部人事工作的法规建设明显加强，仅党政干部制度改革方面就出台了许多法规文件，如2004年有公开选拔、竞争上岗等“5＋1”法规性文件；2005年有诫勉谈话和函询、述职述廉两个法规文件，公务员法；2006年有《干部教育培训工作条例(试行)》等法规文件。这些法规文件与《深化干部人事制度改革纲要》、《干部任用条例》等法规文件一起，初步形成了我国干部人事法规体系。
尽管干部制度改革还任重道远，但毕竟为建立科学的选人用人机制奠定了新的基础，尤为可贵的是，广大干部群众进行干部人事制度创新的热情有增无减，这也是经过多年艰辛探索所形成的精神财富和继续深化干部制度改革的原动力。
二、经验
我国的干部制度改革，是随着经济体制改革的深入和社会主义民主政治建设的发展而不断深化的，其主要经验是：
1.必须坚持正确的方针原则。党所处的地位和党领导的中国特色社会主义事业决定了在干部制度改革过程中必须坚持的方针原则是：坚持为党的基本路线服务，为改革开放和建设中国特色社会主义提供坚强的组织保证；坚持并正确理解党管干部原则，要用新办法去落实党管干部原则；坚持“革命化、年轻化、知识化、专业化”的方针，着眼于提高干部队伍的整体素质；坚持德才兼备的干部标准，建立有利于优秀年轻干部脱颖而出的机制。
2.必须加强对干部制度改革的宏观管理。干部制度改革是在党的领导下进行的，党委组织部门要发挥总揽全局、协调矛盾、加强监督、防止失控的作用。一是既要根据新情况研究制定党的干部政策，又要注重干部政策的切实贯彻落实；二是要搞好干部工作的宏观预测和宏观规划，避免干部人事制度改革的盲目性；三是要对干部制度改革工作实施检查，督促干部制度改革措施有效地落实，巩固改革的成果。
3.必须实行分类管理，整体推进各方面的改革。经验表明，干部管理工作只有实行科学的分类，才有可能做到科学而有效的管理。要根据党政机关、国有企业、事业单位等不同部门的特点，进一步完善干部分类管理，整体推进干部人事制度改革，构建有中国特色的干部分类管理体制。
4.必须同其他方面的制度改革配套进行。干部制度的改革是一个复杂的系统工程，不可能孤立推进，必须与相关方面的制度改革配套进行。一是要与经济体制改革、政治体制改革等方面的改革配套进行；二是要与各项具体的干部制度改革，如选拔、任用、考核、奖惩等方面的改革配套进行；三是要与社会保障、大中专毕业生分配、户籍管理、住房制度改革配套进行。
5.必须与机构改革相互促进。机构臃肿重叠与干部队伍庞大、能上不能下、能进不能出互为条件和因果。因此，深化干部制度改革，要同机构改革配套进行，相互促进。要把干部分类管理、下放权力与转变政府职能结合起来；把引入竞争激励机制、解决能上能下问题与精简机构、裁减冗员结合起来；把干部制度法制化与机构编制法制化结合起来，做到配套改革，整体推进。
三、趋势
展望未来，干部制度改革无疑将按照党的十七大确定的方向发展。根据党的十七大精神，试从干部制度改革的重点难点、路径和方式三个维度探讨干部制度改革的发展趋势。
1.干部制度改革的重点难点。能否准确把握干部制度改革的重点难点，事关干部制度改革的全局和成效。多年来改革的实践告诉我们，推进干部制度改革不能避重就轻，更不能搞干部制度改革的“政绩工程”、“形象工程”，而要抓准重点难点，在重点上取得实实在在的成效，在难点上取得突破。由于改革党内选举制度被党的十七大提上日程，也由于选举产生的领导干部（如地方党委和政府的主要领导人）所处地位的重要性，决定了今后干部制度改革的重点是党内选举制度的改革创新；由于干部工作民主化的复杂性，也由于党的十七大把扩大干部工作民主、增强干部民主实现形式的真实性和科学性确定为扩大民主的要求，决定了今后干部制度改革的难点在于如何提高干部工作的有效民主，以提高选人用人的公信度。经验表明，抓准重点才能事倍功半；突破难点，全盘皆活。如果说过去多年来干部制度改革的重点是在公开选拔、竞争上岗等选拔方式上的创新，难点主要是在推进干部工作的公开化，由此推进了干部选拔方式的多样化和干部工作的民主化，取得了阶段性的成果；那么，今后干部制度改革的重点则要转到选择重要岗位领导干部的方式创新，难点则要转向扩大干部工作的有效民主，这对于干部制度改革取得成功具有决定性的意义。
2.深化干部制度改革的路径。实践证明，选择正确而可行的改革路径，对于干部制度改革的深化至关重要。干部制度改革是一项系统工程，选择深化干部制度改革的路径要有改革创新的精神，要有多维视角，要从多路径推进。干部工作民主化是时代发展趋势的要求，要在不断扩大干部工作民主化的进程中深化干部制度改革；党内民主与社会民主密切相关，要在党内民主与人民民主的互动过程中推进干部制度改革；干部制度是执政党得以实施执政的重要保证，要在适应党的执政方式转变的过程中深化干部制度改革；党的干部是市场经济的驾驭者，要在适应发展社会主义市场经济新要求的过程中不断深化干部制度改革；干部制度改革是一个系统、复杂而又艰巨的工程，要在坚持重点突破与整体推进的互动过程中推进干部制度改革；干部制度改革是对传统干部制度的扬弃，要在坚持继承与创新的过程中推进干部制度改革；干部制度改革要有利于提高选人用人的公信度，要在坚持正确的用人导向的实践中推进干部制度改革。总之，要用系统的思维来把握深化干部制度改革的趋势。
3.进一步推进干部制度改革的方式。中外改革的实践反复说明，以什么方式推进改革，不仅影响干部制度改革的成效，在一定意义上甚至决定改革的成败。干部制度改革操之过急，毕其功于一役，则欲速不达；反之，坐而论道、隔靴搔痒，则丧失时机和信心。以改革创新精神推进干部制度改革，是社会主义制度的自我完善，因而是一个循序渐进的过程。如同我国农村改革和经济体制改革都是渐进式的，干部制度改革也只能是渐进式的改革。渐进式改革不是无视重点，而是围绕重点，循序突破；不是回避难点，而是针对难点，攻坚克难，逐步破解。犹如农村改革把联产承包作为重点突破，使整个农村改革势如破竹，把扩大农民的自主权作为难点破解，使农村改革全盘皆活；干部制度改革也要紧紧把握党内选举制度这个重点，逐渐突破，把落实人民群众在干部工作中的民主作为难点，逐渐破解。倘若能在循序渐进中解决重要干部的授权机制问题，切实落实人民群众的选择权，干部工作将别开生面，干部制度改革将成功在望。
（作者：中共福建省委党校党建教研部教授）
一、成效
“文化大革命”结束后，干部制度经过拨乱反正，进而通过改革，在多层面的“破”与“立”的过程中取得了显著的成效：
一是破除了依靠领导者个人选人的“伯乐相马”观，在全党确立了依靠科学的选人用人机制选贤任能的观念。传统的干部选拔任用制度的设计所依据的“伯乐相马”观，把干部选拔任用这个吏治大事寄托在领导者个人的自觉性上，尽管出发点是好的，但却是不可靠的（现实中许多用人腐败案件便是明证）。随着思想不断解放，邓小平依靠制度建党的思想日益深入人心，在全党形成了干部选拔工作要坚持走制度创新的路子的共识，把建立科学的选人用人机制作为干部制度改革的重要目标取向。
二是突破了比较单一的干部管理体制和任用方式，干部管理工作开始走上多元化、规范化、制度化的轨道。长期以来，执政的中国共产党实行的是以委任制为主体的干部管理体制和任用制度，这种制度在历史上起过重要作用，但委任制所固有的局限性越来越不能适应日益分化的各类干部的选拔任用。经过多年的改革创新，初步建立了党政干部、企业管理人员和事业单位管理人员分类选拔和多种选拔任用方式并存的干部人事制度管理体制和选拔任用模式，特别是《党政领导干部选拔任用条例》的颁布，标志着党政领导干部管理工作开始走上规范化、制度化的轨道。
三是破除了干部人事工作神秘化，干部工作中的民主程度和公开程度大大提高。由于战争年代形成的工作习惯，干部工作神秘化，暗箱操作，这种做法不仅选人的视野很窄、排斥人民群众对于自己的“公仆”的选择权，而且在客观上为搞不正之风提供了神秘化的庇护外衣。随着改革的深化，干部工作神秘化的面纱被逐步揭开，干部工作中的民主程度和公开程度大大提高。“公开、平等、竞争、择优”被确立为干部工作的基本原则，群众在干部工作中的“四权”得到一定程度的体现。
四是废除了领导职务终身制，干部“能上能下”取得明显进展。由于历史原因，领导干部职务终身制成了社会主义国家的“宝贵”遗产，这是我们党和国家政治生活中存在的一个重要缺陷。邓小平同志把废除领导干部职务终身制作为干部制度改革的突破口，创造了顾问委员会制度，解决了老干部职务终身制问题。与此同时，建立并实行了干部离退休制度，废除了一般领导干部职务终身制。在实践中还创造了任期制、竞争上岗等多种形式以解决干部能上不能下的问题，在一定程度上动摇了准终身制的基础。
五是破除了依靠领导干部自觉自律的观念，干部监督制度建设不断加强。长期以来，在监督领域存在“领导干部思想觉悟高，不需要监督”、“组织人事部门特殊，不能监督”的误区，然而，这些谬误在大量的腐败事例面前也不攻自破。随着改革的推进，在全党确立了对领导干部“严格要求、严格管理、严格监督”的理念；建立健全了领导干部个人重大事项报告等制度；加强了对选拔任用领导干部工作的监督检查；多种形式的群众监督、舆论监督在干部工作中的作用也越来越大。
六是破除了人事人治的观念，干部人事工作法规制度建设取得重要成果。随着“人治”理念为“依法治国”的方略所取代，干部人事工作法规建设取得了重要成果。党的十一届三中全会以来，特别是近年来干部人事工作的法规建设明显加强，仅党政干部制度改革方面就出台了许多法规文件，如2004年有公开选拔、竞争上岗等“5＋1”法规性文件；2005年有诫勉谈话和函询、述职述廉两个法规文件，公务员法；2006年有《干部教育培训工作条例(试行)》等法规文件。这些法规文件与《深化干部人事制度改革纲要》、《干部任用条例》等法规文件一起，初步形成了我国干部人事法规体系。
尽管干部制度改革还任重道远，但毕竟为建立科学的选人用人机制奠定了新的基础，尤为可贵的是，广大干部群众进行干部人事制度创新的热情有增无减，这也是经过多年艰辛探索所形成的精神财富和继续深化干部制度改革的原动力。
二、经验
我国的干部制度改革，是随着经济体制改革的深入和社会主义民主政治建设的发展而不断深化的，其主要经验是：
1.必须坚持正确的方针原则。党所处的地位和党领导的中国特色社会主义事业决定了在干部制度改革过程中必须坚持的方针原则是：坚持为党的基本路线服务，为改革开放和建设中国特色社会主义提供坚强的组织保证；坚持并正确理解党管干部原则，要用新办法去落实党管干部原则；坚持“革命化、年轻化、知识化、专业化”的方针，着眼于提高干部队伍的整体素质；坚持德才兼备的干部标准，建立有利于优秀年轻干部脱颖而出的机制。
2.必须加强对干部制度改革的宏观管理。干部制度改革是在党的领导下进行的，党委组织部门要发挥总揽全局、协调矛盾、加强监督、防止失控的作用。一是既要根据新情况研究制定党的干部政策，又要注重干部政策的切实贯彻落实；二是要搞好干部工作的宏观预测和宏观规划，避免干部人事制度改革的盲目性；三是要对干部制度改革工作实施检查，督促干部制度改革措施有效地落实，巩固改革的成果。
3.必须实行分类管理，整体推进各方面的改革。经验表明，干部管理工作只有实行科学的分类，才有可能做到科学而有效的管理。要根据党政机关、国有企业、事业单位等不同部门的特点，进一步完善干部分类管理，整体推进干部人事制度改革，构建有中国特色的干部分类管理体制。
4.必须同其他方面的制度改革配套进行。干部制度的改革是一个复杂的系统工程，不可能孤立推进，必须与相关方面的制度改革配套进行。一是要与经济体制改革、政治体制改革等方面的改革配套进行；二是要与各项具体的干部制度改革，如选拔、任用、考核、奖惩等方面的改革配套进行；三是要与社会保障、大中专毕业生分配、户籍管理、住房制度改革配套进行。
5.必须与机构改革相互促进。机构臃肿重叠与干部队伍庞大、能上不能下、能进不能出互为条件和因果。因此，深化干部制度改革，要同机构改革配套进行，相互促进。要把干部分类管理、下放权力与转变政府职能结合起来；把引入竞争激励机制、解决能上能下问题与精简机构、裁减冗员结合起来；把干部制度法制化与机构编制法制化结合起来，做到配套改革，整体推进。
三、趋势
展望未来，干部制度改革无疑将按照党的十七大确定的方向发展。根据党的十七大精神，试从干部制度改革的重点难点、路径和方式三个维度探讨干部制度改革的发展趋势。
1.干部制度改革的重点难点。能否准确把握干部制度改革的重点难点，事关干部制度改革的全局和成效。多年来改革的实践告诉我们，推进干部制度改革不能避重就轻，更不能搞干部制度改革的“政绩工程”、“形象工程”，而要抓准重点难点，在重点上取得实实在在的成效，在难点上取得突破。由于改革党内选举制度被党的十七大提上日程，也由于选举产生的领导干部（如地方党委和政府的主要领导人）所处地位的重要性，决定了今后干部制度改革的重点是党内选举制度的改革创新；由于干部工作民主化的复杂性，也由于党的十七大把扩大干部工作民主、增强干部民主实现形式的真实性和科学性确定为扩大民主的要求，决定了今后干部制度改革的难点在于如何提高干部工作的有效民主，以提高选人用人的公信度。经验表明，抓准重点才能事倍功半；突破难点，全盘皆活。如果说过去多年来干部制度改革的重点是在公开选拔、竞争上岗等选拔方式上的创新，难点主要是在推进干部工作的公开化，由此推进了干部选拔方式的多样化和干部工作的民主化，取得了阶段性的成果；那么，今后干部制度改革的重点则要转到选择重要岗位领导干部的方式创新，难点则要转向扩大干部工作的有效民主，这对于干部制度改革取得成功具有决定性的意义。
2.深化干部制度改革的路径。实践证明，选择正确而可行的改革路径，对于干部制度改革的深化至关重要。干部制度改革是一项系统工程，选择深化干部制度改革的路径要有改革创新的精神，要有多维视角，要从多路径推进。干部工作民主化是时代发展趋势的要求，要在不断扩大干部工作民主化的进程中深化干部制度改革；党内民主与社会民主密切相关，要在党内民主与人民民主的互动过程中推进干部制度改革；干部制度是执政党得以实施执政的重要保证，要在适应党的执政方式转变的过程中深化干部制度改革；党的干部是市场经济的驾驭者，要在适应发展社会主义市场经济新要求的过程中不断深化干部制度改革；干部制度改革是一个系统、复杂而又艰巨的工程，要在坚持重点突破与整体推进的互动过程中推进干部制度改革；干部制度改革是对传统干部制度的扬弃，要在坚持继承与创新的过程中推进干部制度改革；干部制度改革要有利于提高选人用人的公信度，要在坚持正确的用人导向的实践中推进干部制度改革。总之，要用系统的思维来把握深化干部制度改革的趋势。
3.进一步推进干部制度改革的方式。中外改革的实践反复说明，以什么方式推进改革，不仅影响干部制度改革的成效，在一定意义上甚至决定改革的成败。干部制度改革操之过急，毕其功于一役，则欲速不达；反之，坐而论道、隔靴搔痒，则丧失时机和信心。以改革创新精神推进干部制度改革，是社会主义制度的自我完善，因而是一个循序渐进的过程。如同我国农村改革和经济体制改革都是渐进式的，干部制度改革也只能是渐进式的改革。渐进式改革不是无视重点，而是围绕重点，循序突破；不是回避难点，而是针对难点，攻坚克难，逐步破解。犹如农村改革把联产承包作为重点突破，使整个农村改革势如破竹，把扩大农民的自主权作为难点破解，使农村改革全盘皆活；干部制度改革也要紧紧把握党内选举制度这个重点，逐渐突破，把落实人民群众在干部工作中的民主作为难点，逐渐破解。倘若能在循序渐进中解决重要干部的授权机制问题，切实落实人民群众的选择权，干部工作将别开生面，干部制度改革将成功在望。
（作者：中共福建省委党校党建教研部教授）
作者：李烈满 责任编辑：胡书兴