多措并举促进农村土地经营权流转
2008-10-16 15:13:52来源：《学习时报》
近年来，许多地方遵循“依法、自愿、有偿”的原则，积极采取措施促进农村土地经营权流转，取得了良好的经济社会效益。根据近期在山东省的基层调查，我们看到农村土地流转的速度正在加快，流转形式趋于多样化，流转主体呈现多元化，发展态势良好，这对于统筹城乡一体化发展将产生积极的推动作用。但是也发现，土地经营权流转中仍然存在一些障碍因素，制约着这一制度的良性运转，例如：农户和企业双方对于流转风险的隐忧，农户的惜地情结，部分土地流转的不规范操作，土地承包管理工作的遗存问题等等。我们认为，促进土地经营权流转需要重点推进以下几个方面的工作：
一、加强对土地流转的监管，帮助农民和企业规避土地流转的风险
根据各地的土地流转经验，如果没有健全的监管机制作保证，没有相应的政府机构作后盾，一旦承包者不按合同兑付租金或承包金，农民利益就无法得到保障，就会因流转费用或合同问题产生纠纷。土地是农民的命根子，土地流转出了问题，不利于农村的稳定。另一方面，一旦土地流转出了问题，企业将难以获得预期的利润，甚至不能正常运转。因此，需要政府尤其是区、镇两级政府加强对土地流转的监管，保护农民和企业双方的利益。
首先，要建立区级甚至市级土地流转抗风险机制，保障土地流转的正常运作。例如，可以设立抗风险基金，使企业在出口受阻、效益不好的情况下，仍然有能力有效履行合同。
其次，乡镇要建立农村土地经营权流转合同管理机构，建立涉及乡镇、村两级组织和土地、农业、林业等多个部门的行政指导管理体系，指导、协调、监督、管理农村土地经营权流转有关事务，特别是做好农村土地承包合同、流转合同等的签订、变更、注销等登记管理工作，监督管理好农村土地使用权流转行为，以保证农村土地流转行为的规范性、有效性，防止出现合同纠纷。
二、培育、扶持农业产业化经营龙头企业和种植大户，扩大对土地流转的有效需求
土地流转能否形成规模，取得预期的效果，关键在于要大力培育、扶持龙头企业和种植大户，扩大他们对土地流转的有效需求，促进土地流转。
首先，要大力扶持农业产业化经营龙头企业。企业经济实力越大，对土地的需求也大，流转的土地也就越多，对耕地的利用率也越高。企业效益好了，兑付租金的能力自然就强。那些特色明显、规模较大的农业产业化龙头企业，以高标准、规范化生产模式带动农户组织标准化生产，并为农户提供资金、管理、技术、信息等支持和服务，在土地流转中能够发挥辐射带动作用。因此，既要扶持壮大本地的龙头企业，充分发挥他们的带动作用，还要眼睛向外，通过开放招商，吸引外地的农业龙头企业参与土地流转和农业产业化经营。
其次，要积极发展农民专业合作社及其他中介组织，把农村的种植大户扶持起来，扩大对土地流转的有效需求。农民专业合作社及其它中介组织中的农民联合起来进入市场，可以大大增强抵御市场风险的能力，大幅度提高农民收益，促进农业优势产业形成，提高农业集约化、规模化经营水平。还能延伸农业产业链，推进农产品加工业、旅游观光业等二三产业的发展，有效拓展农业发展空间，为土地经营权流转奠定组织基础。
三、大力发展二三产业，促进农民向非农产业转移，为土地流转创造条件
农村劳动力从一产转移到二三产业，实现充分就业，使工资性或经营性收入成为收入的主要来源，就能够降低他们对土地收益的依赖度，减少他们经营土地的时间，在这种情况下，农民把自己承包经营的土地有偿流转给他人经营，才有可能成为自觉基础上的自愿行为。因此，要大力发展二三产业，促进农民向非农产业转移，为土地流转创造条件。
一是要鼓励、扶持农民创业，通过大力发展农村二、三产业，走农村工业化、城市化的路子，加快农村富余劳力转移，让他们从传统的自给自足的农村自然经济方式中解放出来，从少量的承包土地上解放出来，开辟新的就业门路和生产空间。
二是要建立城乡统一的劳动力市场，使农村劳动力能够自由选择职业，把劳动力市场与土地流转市场结合起来，以劳动力的有序转移、流动，促进土地使用权的合理流转，进而建立稳定的农地流转市场。
三是要大力推进小城镇建设，为农村劳动力转移提供载体，有效增加流转土地的供给。结合镇驻地的改造，以良好的居住条件和工业项目吸引农民尤其是青年农民在镇驻地居住和就业，使他们变成产业工人，腾出承包土地。
四、充分发挥政府的宏观调控职能，引导土地流转步入市场化、法制化轨道
政府部门要充分发挥宏观调控职能，制订完善相关政策措施。
一是要认真落实《农村土地承包法》，稳定土地承包关系。稳定的土地承包关系是土地流转的前提和基础。但是，至今仍然有一些乡镇、村没有实行二轮承包（也就是没有签订30年承包合同）；有的村承包期不满30年，有的村3年一小调，5年一大调，少数村里甚至一年一次调整；有的村民还没有领到承包权证书，证书还在镇上或村里。这些问题不解决好，土地流转就难以规范、有序地进行。因此，要尽快解决土地承包管理工作的遗存问题，为土地流转奠定基础。
二是要制定“农村土地流转促进方案”，以促进农业的规模经营，培育有效率的专业市场，让留下来的农民专心当好农民，让转出去的农民安心当好非农民。例如可以建立农地流转补贴专项资金，对出让农地的农民给予补偿，以进一步加大农业规模经营的财政补贴扶持力度。
三是要建立农村土地用途登记管理制度，严格界定农用地与非农用地，防止农村土地在流转中变更用途，难以复耕，影响农民长期利益。
四是要健全完善农村土地承包仲裁制度，在制度设计上进一步突破，使农地使用权流转尽早走上市场化、规范化、法制化的轨道。
五、土地流转的运作应因地制宜，防止一刀切
农村各地情况不一，农民和企业对土地流转的供求也有差异。例如，在我们调查的两个乡镇，山区地、丘陵地较多，企业只要拿每亩每年600元的租金，农民就愿意把土地流转出去，因此这两个乡镇的土地流转规模较大。可是在同一个地市的另一个乡镇，耕地比较肥沃，这些年来该镇农民已经通过特色农业（如姜蒜生产）提高了耕地的产出效益，地价随之上升。去年农民在大蒜方面的人均纯收入是1668元。该镇的生姜平均亩产5000斤，今年生姜的具体生产效益情况还难以预计，但是生姜效益最好的年份曾经达到10元/斤。因此，农户非常看好土地的价值，当地每租赁农户一亩地的价格是2000元/年，租赁的当年还另加青苗补偿费2000元。偏高的地价，提高了企业或大户租赁土地规模经营的成本，甚至没有利润。因此，在这个镇，农民和企业、大户对土地流转的热情都不高。
可见，在不同乡镇，甚至不同村庄，土地流转的供求状况是不同的。在促进土地流转的工作中，要防止一刀切，防止出现只追求流转数量不顾及流转质量的倾向。要认真分析当地的实际情况，充分尊重群众的意愿，因地制宜，采取不同的工作方法，建立灵活的考核机制，让土地流转更好地发挥强农富民的作用。
一、加强对土地流转的监管，帮助农民和企业规避土地流转的风险
根据各地的土地流转经验，如果没有健全的监管机制作保证，没有相应的政府机构作后盾，一旦承包者不按合同兑付租金或承包金，农民利益就无法得到保障，就会因流转费用或合同问题产生纠纷。土地是农民的命根子，土地流转出了问题，不利于农村的稳定。另一方面，一旦土地流转出了问题，企业将难以获得预期的利润，甚至不能正常运转。因此，需要政府尤其是区、镇两级政府加强对土地流转的监管，保护农民和企业双方的利益。
首先，要建立区级甚至市级土地流转抗风险机制，保障土地流转的正常运作。例如，可以设立抗风险基金，使企业在出口受阻、效益不好的情况下，仍然有能力有效履行合同。
其次，乡镇要建立农村土地经营权流转合同管理机构，建立涉及乡镇、村两级组织和土地、农业、林业等多个部门的行政指导管理体系，指导、协调、监督、管理农村土地经营权流转有关事务，特别是做好农村土地承包合同、流转合同等的签订、变更、注销等登记管理工作，监督管理好农村土地使用权流转行为，以保证农村土地流转行为的规范性、有效性，防止出现合同纠纷。
二、培育、扶持农业产业化经营龙头企业和种植大户，扩大对土地流转的有效需求
土地流转能否形成规模，取得预期的效果，关键在于要大力培育、扶持龙头企业和种植大户，扩大他们对土地流转的有效需求，促进土地流转。
首先，要大力扶持农业产业化经营龙头企业。企业经济实力越大，对土地的需求也大，流转的土地也就越多，对耕地的利用率也越高。企业效益好了，兑付租金的能力自然就强。那些特色明显、规模较大的农业产业化龙头企业，以高标准、规范化生产模式带动农户组织标准化生产，并为农户提供资金、管理、技术、信息等支持和服务，在土地流转中能够发挥辐射带动作用。因此，既要扶持壮大本地的龙头企业，充分发挥他们的带动作用，还要眼睛向外，通过开放招商，吸引外地的农业龙头企业参与土地流转和农业产业化经营。
其次，要积极发展农民专业合作社及其他中介组织，把农村的种植大户扶持起来，扩大对土地流转的有效需求。农民专业合作社及其它中介组织中的农民联合起来进入市场，可以大大增强抵御市场风险的能力，大幅度提高农民收益，促进农业优势产业形成，提高农业集约化、规模化经营水平。还能延伸农业产业链，推进农产品加工业、旅游观光业等二三产业的发展，有效拓展农业发展空间，为土地经营权流转奠定组织基础。
三、大力发展二三产业，促进农民向非农产业转移，为土地流转创造条件
农村劳动力从一产转移到二三产业，实现充分就业，使工资性或经营性收入成为收入的主要来源，就能够降低他们对土地收益的依赖度，减少他们经营土地的时间，在这种情况下，农民把自己承包经营的土地有偿流转给他人经营，才有可能成为自觉基础上的自愿行为。因此，要大力发展二三产业，促进农民向非农产业转移，为土地流转创造条件。
一是要鼓励、扶持农民创业，通过大力发展农村二、三产业，走农村工业化、城市化的路子，加快农村富余劳力转移，让他们从传统的自给自足的农村自然经济方式中解放出来，从少量的承包土地上解放出来，开辟新的就业门路和生产空间。
二是要建立城乡统一的劳动力市场，使农村劳动力能够自由选择职业，把劳动力市场与土地流转市场结合起来，以劳动力的有序转移、流动，促进土地使用权的合理流转，进而建立稳定的农地流转市场。
三是要大力推进小城镇建设，为农村劳动力转移提供载体，有效增加流转土地的供给。结合镇驻地的改造，以良好的居住条件和工业项目吸引农民尤其是青年农民在镇驻地居住和就业，使他们变成产业工人，腾出承包土地。
四、充分发挥政府的宏观调控职能，引导土地流转步入市场化、法制化轨道
政府部门要充分发挥宏观调控职能，制订完善相关政策措施。
一是要认真落实《农村土地承包法》，稳定土地承包关系。稳定的土地承包关系是土地流转的前提和基础。但是，至今仍然有一些乡镇、村没有实行二轮承包（也就是没有签订30年承包合同）；有的村承包期不满30年，有的村3年一小调，5年一大调，少数村里甚至一年一次调整；有的村民还没有领到承包权证书，证书还在镇上或村里。这些问题不解决好，土地流转就难以规范、有序地进行。因此，要尽快解决土地承包管理工作的遗存问题，为土地流转奠定基础。
二是要制定“农村土地流转促进方案”，以促进农业的规模经营，培育有效率的专业市场，让留下来的农民专心当好农民，让转出去的农民安心当好非农民。例如可以建立农地流转补贴专项资金，对出让农地的农民给予补偿，以进一步加大农业规模经营的财政补贴扶持力度。
三是要建立农村土地用途登记管理制度，严格界定农用地与非农用地，防止农村土地在流转中变更用途，难以复耕，影响农民长期利益。
四是要健全完善农村土地承包仲裁制度，在制度设计上进一步突破，使农地使用权流转尽早走上市场化、规范化、法制化的轨道。
五、土地流转的运作应因地制宜，防止一刀切
农村各地情况不一，农民和企业对土地流转的供求也有差异。例如，在我们调查的两个乡镇，山区地、丘陵地较多，企业只要拿每亩每年600元的租金，农民就愿意把土地流转出去，因此这两个乡镇的土地流转规模较大。可是在同一个地市的另一个乡镇，耕地比较肥沃，这些年来该镇农民已经通过特色农业（如姜蒜生产）提高了耕地的产出效益，地价随之上升。去年农民在大蒜方面的人均纯收入是1668元。该镇的生姜平均亩产5000斤，今年生姜的具体生产效益情况还难以预计，但是生姜效益最好的年份曾经达到10元/斤。因此，农户非常看好土地的价值，当地每租赁农户一亩地的价格是2000元/年，租赁的当年还另加青苗补偿费2000元。偏高的地价，提高了企业或大户租赁土地规模经营的成本，甚至没有利润。因此，在这个镇，农民和企业、大户对土地流转的热情都不高。
可见，在不同乡镇，甚至不同村庄，土地流转的供求状况是不同的。在促进土地流转的工作中，要防止一刀切，防止出现只追求流转数量不顾及流转质量的倾向。要认真分析当地的实际情况，充分尊重群众的意愿，因地制宜，采取不同的工作方法，建立灵活的考核机制，让土地流转更好地发挥强农富民的作用。
作者：吕济爱 尹墨莲 高卫红 责任编辑：胡书兴