城乡经济社会发展一体化的战略选择
2008-10-29 15:19:04来源：人民网-《河南日报》
党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出要建立促进城乡经济社会发展一体化制度，这对于推进我国农村经济社会发展具有重大意义。
深刻领会城乡经济社会一体化的内涵
党的十七届三中全会提出城乡经济社会发展一体化，其涵义深刻，对促进农村改革发展具有重大的意义，其内涵主要包括以下几个方面：
城乡规划一体化。即要统筹土地利用和城乡规划，合理安排市县域城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局。进一步说就是要把农村经济社会发展纳入到地区乃至全国经济社会发展的总体规划中。
产业布局一体化。即要统筹城乡产业发展，优化农村产业结构，重点发展农村服务业和乡镇企业，引导生产要素向农村流动，将农村产业与城市产业的发展统筹考虑，使城乡产业相互促进，共同发展。
基础设施建设一体化。即在统筹城乡规划的基础上，将城市的基础设施向农村延伸，包括道路、给排水、公共交通、通信等，未来农村和城市的差别只是居住地点的不同，而不是文明程度的差别。
公共服务一体化。即农村和城市要具有同等水平的公共服务，包括就业、文化、教育、医疗卫生、体育设施等。
我国城乡经济社会发展一体化方面存在的问题亟待改变
长期以来，我国实行了城乡二元经济和社会发展政策，自上世纪50年代以来，我国城乡之间处于相互封闭的状态，城市和农村因为地点的不同而实施不同的经济和社会发展政策，注重城市发展，忽视农村发展，导致城乡分离现象严重，工农业产品不对等交换，城市和农村居民享受不同等的待遇，城市与农村发展形成巨大反差。具体表现为五个“重视”和“忽视”，即一是政府重视城市发展，忽视农村发展，政府将投资重点放在城市，而忽视了农村发展，其结果是城市基础设施比较完善，农村基础设施严重匮乏。我们到处可以看到城市宽敞的道路、整洁的街道还有不少亮丽工程，而农村则是另外一番景象。我们的城市像欧洲而农村像非洲。二是重视为城市提供公共服务，如教育、医疗、卫生等，而忽视农村公共服务，其结果是城市居民和农村居民享受完全不同的公共服务。其结果是造成城市的部分公共服务提供过度，而农村严重不足。三是重视城市规划，忽视农村规划。几十年来，特别是改革开放以来，我们的城市规划比较到位，而农村几乎无规划，农村发展几乎处于散漫的无规划状态，农村发展游离于区域之外，其结果必然是区域经济发展严重失衡，城市和农村经济社会发展的差距越来越大。四是重视城市就业和社会保障，忽视农村就业和社会保障。从就业来看，长期以来，各级政府把就业的重点放在城市，而忽视农村就业。以至于不少地方招工出现了只招具有城市户籍的而不招农民，甚至出现同工不同酬的现象。就社会保障来看，我国城市社会保障网络基本建成，而农村几乎处于无保障状态，其结果，城市居民可以享受到比较良好的社会保障，农民则难以享受。五是重视城市产业发展，忽视农村产业发展，城市经济增长比较强劲而农村经济增长相对乏力。
进一步促进城乡经济社会发展一体化的战略举措
实现城乡经济社会发展一体化是一项长期艰巨的任务，需要做出不懈努力。
第一，要深化与农村经济社会发展相应的各项改革。一是要着力于深化行政体制改革。体制改革是城乡经济社会发展一体化的根本动力。从行政管理体制改革来看，一方面，有条件的地方可以探索省直管县的体制，扩大县域发展自主权，增强县域经济活力和实力；另一方面继续深化乡镇综合改革，探索适合各个地区特点的乡镇机构改革模式。二是要深化教育、就业、医疗卫生、社会保障体制改革。从教育体制来看，主要是均衡城乡教育资源，引导城市优质教育资源向农村配置，大幅度提高农村学生以及农村劳动力素质。同时要改革农村教育内容，逐步构建适合农村特点的教育体制。从就业体制改革来看，要统筹城乡就业，打破城乡分割的就业体制，建立城乡统一的人力资源市场，引导农村剩余劳动力有序地从农业转向农村第二和第三产业，转向城市就业，加强对农民工权益的保护，实现农民工在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房等方面与城市居民享有同等待遇，特别是取消城市招工的户籍限制。从医疗卫生来看，要建立农村基本医疗卫生服务网络，让农民得了病看得了病、看得起病。从社会保障体制改革来看，要逐步建立覆盖每一个农民的多层次的农村社会保障体系，确保低收入农民的基本生活保障，同时要建立以家庭养老为主要模式，采取集体补助、政府补贴相结合的新型农村养老保障制度。三是要深化金融、财政体制改革。从财政体制来看，要加大对县一般性财政转移支付的力度，特别是建立对产粮大县的利益补偿机制，让为国家粮食安全做出贡献的地方财政不受穷，农民种粮食不受穷，这样才能真正做到农民愿意种粮，地方政府愿意抓粮食生产，种粮大县农业以及各项社会事业得到更快地发展。从金融体制来看，大力发展适合农村特点的现代农村金融制度，创新农村金融体系，放宽农村金融准入政策，引导更多的资金能够进入农村，服务于农村经济和社会事业的发展，引导更多的生产要素诸如人才、技术流向农村，通过市场盘活农村资源。
第二，要建立科学的政府绩效考评体制和机制。引导各级政府在继续搞好城市经济和社会发展的同时，更加关注农村经济和社会发展。一个时期以来，之所以农村经济社会发展相对滞后，一个重要原因就是对政府的绩效考核体系不科学，更多地看重GDP，过多地注重城市面貌和功能的改善。而城市具有资本聚集的功能，自然成为GDP的最大贡献者，城市无疑就成为各级政府工作的重点，而且由于城市区域面积相对比较小，可以集中力量搞市容市貌建设，短期内就可以看到政绩。而农村面广量大，投资在短期内不容易见效，政府自然就不愿意将更多投资放在农村。要解决这一问题，真正地实现城乡经济社会发展一体化，需要转变政府绩效考核体系，把农村经济社会发展指标作为考核的主要内容，必然会引导各级政府把更大的物力、财力和注意力转向农村经济和社会发展，促进城乡经济社会发展一体化。
第三，要加强城乡经济社会发展一体化的规划建设和落实工作。把农村经济社会发展纳入各级政府的规划中，着力于克服和消除规划上的空白，特别是产业发展规划、村落布局规划等。不仅要制定规划，更要将规划落到实处。
第四，大力发展农村各项产业。农村经济社会发展关键是产业发展，只有各项产业得到发展，农村经济和社会事业才有物质基础和雄厚财力，才能促进农村全面繁荣。 （作者系中共中央党校经济学部副主任、教授、博士生导师）
深刻领会城乡经济社会一体化的内涵
党的十七届三中全会提出城乡经济社会发展一体化，其涵义深刻，对促进农村改革发展具有重大的意义，其内涵主要包括以下几个方面：
城乡规划一体化。即要统筹土地利用和城乡规划，合理安排市县域城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局。进一步说就是要把农村经济社会发展纳入到地区乃至全国经济社会发展的总体规划中。
产业布局一体化。即要统筹城乡产业发展，优化农村产业结构，重点发展农村服务业和乡镇企业，引导生产要素向农村流动，将农村产业与城市产业的发展统筹考虑，使城乡产业相互促进，共同发展。
基础设施建设一体化。即在统筹城乡规划的基础上，将城市的基础设施向农村延伸，包括道路、给排水、公共交通、通信等，未来农村和城市的差别只是居住地点的不同，而不是文明程度的差别。
公共服务一体化。即农村和城市要具有同等水平的公共服务，包括就业、文化、教育、医疗卫生、体育设施等。
我国城乡经济社会发展一体化方面存在的问题亟待改变
长期以来，我国实行了城乡二元经济和社会发展政策，自上世纪50年代以来，我国城乡之间处于相互封闭的状态，城市和农村因为地点的不同而实施不同的经济和社会发展政策，注重城市发展，忽视农村发展，导致城乡分离现象严重，工农业产品不对等交换，城市和农村居民享受不同等的待遇，城市与农村发展形成巨大反差。具体表现为五个“重视”和“忽视”，即一是政府重视城市发展，忽视农村发展，政府将投资重点放在城市，而忽视了农村发展，其结果是城市基础设施比较完善，农村基础设施严重匮乏。我们到处可以看到城市宽敞的道路、整洁的街道还有不少亮丽工程，而农村则是另外一番景象。我们的城市像欧洲而农村像非洲。二是重视为城市提供公共服务，如教育、医疗、卫生等，而忽视农村公共服务，其结果是城市居民和农村居民享受完全不同的公共服务。其结果是造成城市的部分公共服务提供过度，而农村严重不足。三是重视城市规划，忽视农村规划。几十年来，特别是改革开放以来，我们的城市规划比较到位，而农村几乎无规划，农村发展几乎处于散漫的无规划状态，农村发展游离于区域之外，其结果必然是区域经济发展严重失衡，城市和农村经济社会发展的差距越来越大。四是重视城市就业和社会保障，忽视农村就业和社会保障。从就业来看，长期以来，各级政府把就业的重点放在城市，而忽视农村就业。以至于不少地方招工出现了只招具有城市户籍的而不招农民，甚至出现同工不同酬的现象。就社会保障来看，我国城市社会保障网络基本建成，而农村几乎处于无保障状态，其结果，城市居民可以享受到比较良好的社会保障，农民则难以享受。五是重视城市产业发展，忽视农村产业发展，城市经济增长比较强劲而农村经济增长相对乏力。
进一步促进城乡经济社会发展一体化的战略举措
实现城乡经济社会发展一体化是一项长期艰巨的任务，需要做出不懈努力。
第一，要深化与农村经济社会发展相应的各项改革。一是要着力于深化行政体制改革。体制改革是城乡经济社会发展一体化的根本动力。从行政管理体制改革来看，一方面，有条件的地方可以探索省直管县的体制，扩大县域发展自主权，增强县域经济活力和实力；另一方面继续深化乡镇综合改革，探索适合各个地区特点的乡镇机构改革模式。二是要深化教育、就业、医疗卫生、社会保障体制改革。从教育体制来看，主要是均衡城乡教育资源，引导城市优质教育资源向农村配置，大幅度提高农村学生以及农村劳动力素质。同时要改革农村教育内容，逐步构建适合农村特点的教育体制。从就业体制改革来看，要统筹城乡就业，打破城乡分割的就业体制，建立城乡统一的人力资源市场，引导农村剩余劳动力有序地从农业转向农村第二和第三产业，转向城市就业，加强对农民工权益的保护，实现农民工在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房等方面与城市居民享有同等待遇，特别是取消城市招工的户籍限制。从医疗卫生来看，要建立农村基本医疗卫生服务网络，让农民得了病看得了病、看得起病。从社会保障体制改革来看，要逐步建立覆盖每一个农民的多层次的农村社会保障体系，确保低收入农民的基本生活保障，同时要建立以家庭养老为主要模式，采取集体补助、政府补贴相结合的新型农村养老保障制度。三是要深化金融、财政体制改革。从财政体制来看，要加大对县一般性财政转移支付的力度，特别是建立对产粮大县的利益补偿机制，让为国家粮食安全做出贡献的地方财政不受穷，农民种粮食不受穷，这样才能真正做到农民愿意种粮，地方政府愿意抓粮食生产，种粮大县农业以及各项社会事业得到更快地发展。从金融体制来看，大力发展适合农村特点的现代农村金融制度，创新农村金融体系，放宽农村金融准入政策，引导更多的资金能够进入农村，服务于农村经济和社会事业的发展，引导更多的生产要素诸如人才、技术流向农村，通过市场盘活农村资源。
第二，要建立科学的政府绩效考评体制和机制。引导各级政府在继续搞好城市经济和社会发展的同时，更加关注农村经济和社会发展。一个时期以来，之所以农村经济社会发展相对滞后，一个重要原因就是对政府的绩效考核体系不科学，更多地看重GDP，过多地注重城市面貌和功能的改善。而城市具有资本聚集的功能，自然成为GDP的最大贡献者，城市无疑就成为各级政府工作的重点，而且由于城市区域面积相对比较小，可以集中力量搞市容市貌建设，短期内就可以看到政绩。而农村面广量大，投资在短期内不容易见效，政府自然就不愿意将更多投资放在农村。要解决这一问题，真正地实现城乡经济社会发展一体化，需要转变政府绩效考核体系，把农村经济社会发展指标作为考核的主要内容，必然会引导各级政府把更大的物力、财力和注意力转向农村经济和社会发展，促进城乡经济社会发展一体化。
第三，要加强城乡经济社会发展一体化的规划建设和落实工作。把农村经济社会发展纳入各级政府的规划中，着力于克服和消除规划上的空白，特别是产业发展规划、村落布局规划等。不仅要制定规划，更要将规划落到实处。
第四，大力发展农村各项产业。农村经济社会发展关键是产业发展，只有各项产业得到发展，农村经济和社会事业才有物质基础和雄厚财力，才能促进农村全面繁荣。 （作者系中共中央党校经济学部副主任、教授、博士生导师）
作者：赵振华 责任编辑：胡书兴