毛泽东关于建立人大制度的重要理论和实践
毛泽东作为伟大的马克思主义者，无产阶级革命家、战略家和理论家，中国共产党、中国人民解放军和中华人民共和国的主要缔造者和领导人，在丰富和发展马克思主义国家学说，建立人民代表 大会制度这一具有中国特色的政治制度中，做出了重大贡献，建立了不朽功勋。
在新的历史时期，深入研究和学习毛泽东的重要理论和实践，对于坚持和依靠党的领导，推进人民民主，有效化解社会矛盾，激发全国各族人民的创新、创造热情，全面建设小康社会，具有重要的理论意义和现实意义。
一是，创办农民运动讲习所，催生了人民代表大会制度的萌芽。农民协会是在中国共产党领导的早期农民运动中产生的。1924年国共合作形成后，毛泽东等同志在广州创办农民运动讲习所，培养了800多名农民运动骨干。经他们之手，农民协会组织很快在广东、湖南、湖北、江西、陕西等省近200个县建立起来，由村、乡逐级发展到县、省一级。1927年3月，广东、湖南、湖北、江西、河南省的农会代表举行联席会议，成立了中华全国农民协会临时执行委员会。农民协会以贫雇农中的积极分子为骨干，按照少数服从多数、个人服从组织的原则进行管理。农会的最高决策机构为农民代表大会，常设机构为大会产生的执行委员会。执行委员会下设财政、仲裁、交际、卫生、教育各部，分别行使农村行政、审判等职权，农会所实行的一些原则，如一切权力归农会、农会领导人员的产生方式、机构设置和层次划分、少数服从多数的组织原则等，一直延续下来。从实践上看，农民协会是我党把马克思主义国家学说与我国半殖民地半封建社会的基本国情和新民主主义革命实践相结合的产物，具有人民代表大会制度萌芽的属性。
二是，提出实行工农兵代表会议制度的主张，奠定了人民代表大会制度的基础。1927年9月，毛泽东在主持中共湖南省委工作时向中央提出，在政权建设中实行工农兵代表会议制度，着手建立苏维埃式政府。同年11月，中共中央临时政治局扩大会议把建立工农兵代表会议的政权作为全党的一项任务提出来。从此，革命根据地的政权形式由农民协会制向工农兵代表会议制转变。鉴于当时的战争环境，这一制度除在乡一级外，没有得到真正的执行。为了推进工农兵代表大会制度建设，毛泽东从1930年到1933年，先后作了兴国和长冈、才溪两乡苏维埃建设的调查，总结地方苏维埃政权建设的经验，并在《井冈山的斗争》一文中提出许多至今让人深思、值得重视的问题。毛泽东指出：“县、区、乡各级民众政权是普遍地组织了，但是名不副实。许多地方无所谓工农兵代表会。……一些地方有了代表会，亦仅认为是对执行委员会的临时选举机关；选举完毕，大权揽于委员会，代表会再不谈起。”毛泽东批评说：“现在民众普遍知道的‘工农兵政府’，是指委员会，因为他们尚不认识代表会的权力，以为委员会才是真正的权力机关。没有代表大会作依靠的执行委员会，其处理事情，往往脱离群众的意见。”毛泽东认为，之所以形成这种局面，“就是因为缺乏对于代表会这个新的政治制度的宣传和教育。封建时代独裁专断的恶习惯深于群众乃至一般党员的头脑中，一时扫除不净，遇事贪图便利，不喜欢麻烦的民主制度。”（《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第71—72页）。
1931年11月7日，在瑞金召开了中华苏维埃第一次全国代表大会，通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》、《苏维埃地方政府暂行组织条例》。1934年1月，又召开了第二次全国苏维埃代表大会。这两次会议对工农共和国的性质和政权组织形式作了比较系统的规定，初步勾画出一个无产阶级领导的以工农联盟为基础的国家蓝图。按照宪法大纲和其他文件的规定，中华苏维埃所建立的是工人和农民民主专政的国家。苏维埃全部政权是属于工人、农民、红军及一切劳苦民众的。苏维埃组织的立法机关和执行机关融化在一起，劳动人民选出的代表，自己直接地去执行代表选举人所决定的一切行政事务。中央政权机构分权力机关和执行机关。权力机关是全国工农兵代表大会，闭会期间为全国工农兵代表大会中央执行委员会。人民委员会和最高人民法院，作为执行机关，分别行使行政权和审判权。地方苏维埃分省、县、区、乡（市）四级，实行议行完全合一的制度。乡和城市苏维埃代表，由选民直接选举产生，区以上苏维埃代表由下一级苏维埃代表大会选举产生。各级代表按人口比例分配名额。工农兵代表大会是我国历史上第一次以国家形式出现的劳动人民当家作主的权力机关。工农兵代表大会制度具备了人民代表大会制度的基本特征，是我国人民代表大会制度形成过程中的重要里程碑。
三是，提出民主集中制原则，为人民代表大会制度的建立提供了重要理论指导。抗日战争爆发后，国内阶级关系发生了相应的变化。艰苦的抗日战争，使中华民族经历了一场严峻考验。以毛泽东为代表的中国共产党人，高举民主的旗帜，同国民党的独裁统治作斗争，团结全国各族人民，组织抗日统一战线，挽救民族危亡，同时，正确认识中国革命的特点和方向，把马克思主义国家学说与中国实际相结合，探索新中国的政权组织形式，适时推进民主政治建设，提出了民主集中制等一系列重要理论观点。毛泽东指出：“争取政治上的民主自由，则为保证抗战胜利的中心一环。抗战需要全国的和平与团结，没有民主自由，便不能巩固已经取得的和平，不能增强国内的团结”。进行民主改革，首先要“将政治制度上国民党一党派一阶级的反动独裁政体，改变为各党派各阶级合作的民主政体”，“改变国民大会的选举和召集上违反民主的办法，实行民主的选举和保证大会的自由开会”，“召集真正的民主国会，选举真正的民主政府，执行真正的民主政策”，“政治制度的民主改革和人民的自由权利，是抗日民族统一战线纲领上的重要部分，同时，也是建立真正的坚实的抗日民族统一战线的必要条件”。（《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第256页，第257页）。
1940年1月，毛泽东在《新民主主义论》中提出：“现在所要建立的中华民主共和国，只能是在无产阶级领导下的一切反帝反封建的人们联合专政的民主共和国，这就是新民主主义共和国，也就是真正革命和三大政策的新民主主义共和国”、“这种新民主主义共和国，一方面和旧形式的、欧美式的、资产阶级专政的、资本主义的共和国相区别；另一方面，也和苏联式的、无产阶级专政的、社会主义的共和国相区别。”（《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年第2版，第675页）。“没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。但必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制，才能适合于各革命阶级在国家中的地位，适合于表现民意和指挥革命斗争，适合于新民主主义的精神。这种制度即是民主集中制”，“国体—各革命阶级联合专政。政体—民主集中制”，“如果没有真正的民主制度，就不能达到这个目的，就叫做政体和国体不相适应”。（《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年第2版，第677页）。1940年2月毛泽东在延安各界宪政促进会上的演讲中指出：“中国缺少的东西固然很多，但主要的就是少了两件东西：一件是独立，一件是民主。这两件东西少了一件，中国的事情就办不好。”（《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年6月第2版，第731页）。同年，毛泽东在为中共中央起草的对党内的指示中指出：“必须保证共产党员在政权中占领导地位”，“抗日统一战线政权的选举政策，应是凡满十八岁的赞成抗日和民主的中国人，不分阶级、民族、男女、信仰、党派、文化程度，均有选举权和被选举权。抗日统一战线政权的产生，应经过人民选举。其组织形式，应是民主集中制。”（《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年第2版，第742—743页）。1945年4月，毛泽东在《论联合政府》中强调：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”（《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年第2版，第1057页）。这些重要论述，对建立人民代表大会制度作了重要的理论准备。
四是，倡议召开中国人民政治协商会议第一届全体会议，推进了人民代表大会制度的确立。抗战胜利后，国民党发动了全面内战。中国人民同蒋介石为代表的大地主、大资产阶级的矛盾上升为主要矛盾。随着这种阶级关系的变化，抗日战争时期的统一战线性质的政权组织相应地发生了变化。随着解放区的扩大和土地革命的深入，解放区的政权组织形式开始由参议会向人民代表会议过渡。1948年4月，毛泽东在晋绥干部会议上讲话，要求各解放区普遍建立起各级人民代表会议，使之成为当地人民的权力机关。毛泽东指出：“在反对封建制度的斗争中，在贫农团和农会的基础上建立起来的区、村（乡）两级人民代表会议，是一项极可宝贵的经验。只有基于真正广大群众的意见建立起来的人民代表会议，才是真正的人民代表会议。……这样的人民代表会议一经建立，就应当成为当地人民的权力机关，一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的政府委员会”，“在各级人民代表会议中，必须使一切民主阶层，包括工人、农民、独立劳动者、自由职业者、知识分子、民族工商业者以及开明绅士，尽可能地都有他们的代表参加进去。”（《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1308—1309页）。同年5月1日，毛泽东致电中国国民党革命委员会主席李济深、中国民主同盟中央常委沈钧儒，提出先行召开新的政治协商会议，希望民革、民盟与中共共策进行。中国共产党的号召，当即得到民革、民盟和其他民主党派、各人民团体、海外华侨团体、无党派民主人士的热烈响应。毛泽东在1949年6月15日召开的筹备会中指出：“成立民主联合政府”，“这是中国共产党、各民主党派、各人民团体、各界民主人士、国内少数民族和海外华侨团结奋斗的共同的政治基础”，“只有这一条道路，才是解决中国一切问题的正确的方向。”（《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1463—1464页）。同年9月，中国人民政治协商会议第一届会议代行全国人民代表大会的职权，通过了具有临时宪法性质的《共同纲领》。按照《共同纲领》的规定，中华人民共和国的国家政权属于人民，“人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府”，“国家最高政权机关为全国人民代表大会。”从而确立了基于民主集中制的人民代表大会制度为新中国的根本政治制度。
五是，重视指导各界人民代表会议的召开，切实保障人民当家作主的民主权利。建国前夕和建国初期，毛泽东对召开人民代表会议极为重视，并给予具体指导。从1949年9月至1950年12月，毛泽东把普遍召开各界人民代表会议作为推进民主政治建设，切实保障人民民主权利的重要环节来抓。1949年9月，毛泽东亲自审阅修改新华社社论——《迅速召开各界人民代表会议》，指出各界人民代表会议是人民代表大会的雏形和准备，是人民管理政权的初级形式，是团结各界人民的重要工具。毛泽东先后发出8份电报，指导各界人民代表会议的召开。1949年10月13日，毛泽东收到华东局第一书记饶漱石关于松江县人民代表会议的报告后，即给各中央局、分局发电报要求：“请即通令所属一律仿照办理”，“如果一千几百个县都能开起全县人民代表大会来，并能开得好，那就会对于我党联系数万万人民的工作，对于使党内外广大干部获得教育，都是极重要的”，要“选择一个县，亲自出席，取得经验，指导所属”。同时，给饶漱石发电提出总结推广经验的要求。10月30日，毛泽东批发了薄一波的报告，指出：“这个报告总结了华北各城市所开各界代表会议的主要经验，写得清楚明确，可为一切各界代表会议或人民代表会议所取法”，同时，“注意总结你们在这一重大问题上的经验教训。”11月27日，毛泽东在给华南分局等的电报中指出，“必须充分注意广东全省市的县的各界人民代表会议的召开，各市各县均应召开”、“湖南江西湖北河南四省市县各界人民代表会议，华中局及四省省委必须充分注意给予指导，按时召开，总结经验，交流经验”、“1950年上半年（春季或夏季），河南、湖北、湖南、江西、广东五省必须召开第一次全省农民代表会议及全省各界人民代表会议”。1950年8月9日，毛泽东代中央起草的转发北京市委关于区人民代表会议经验的初步总结的批语中说：“我们认为大城市的各区召开人民代表会议是必要的和有益的，请各大城市市委考虑实行”。1950年12月5日，毛泽东对中央组织部一位负责同志关于召开党的各级代表大会和代表会议的报告上批示：“目前时期（1950年）只宜强调召开各界人民代表会议，不宜同时强调召开党的代表大会或代表会议，以免分散注意力”。同时，毛泽东在1950年6月召开的党的七届三中全会的讲话中强调指出：“必须认真地开好足以团结各界人民共同进行工作的各界人民代表会议。人民政府的一切重要工作都应交人民代表会议讨论，并作出决定。必须使出席人民代表会议的代表们有充分的发言权，任何压制人民代表发言的行动都是错误的。”（《毛泽东选集》第5卷，第19页）。在毛泽东的重视下，各界人民代表会议得到较好召开，并团结了全国各族人民，推进了国民经济的根本好转。
六是，主持制定中华人民共和国第一部宪法，使国家机关的各项工作按照民主和法制的轨道运行。从1953年起，我国开始进入了有计划的经济建设时期。形势的发展，迫切要求在共同纲领基础上制定一部更为完备的国家根本大法。1954年1月9日，宪法起草小组集中在杭州正式开展工作，毛泽东亲自领导了这个小组的工作。宪法草案的每一章、每一节、每一条，毛泽东都参加了讨论。1月15日，毛泽东给在京的刘少奇等同志写信，通报宪法起草小组的工作计划，并要求政治局委员及在京中央委员阅看1936年苏联宪法及斯大林报告，1919年苏俄宪法，罗马尼亚、波兰、民主德国、捷克等国宪法，1913年天坛宪法草案，1923年曹锟宪法，1946年蒋介石宪法、1946年法国宪法等参考文件。3月22日，由毛泽东具名发出通知，于当日举行宪法起草委员会第一次会议，毛泽东代表中国共产党向会议提出了宪法草案初稿并讲话。会后即在北京和全国各大城市组织各民主党派、各人民团体和社会各方面代表人物共八千多人，对宪法草案初稿进行讨论。起草和修改宪法，前后进行了7个月。6月14日，中央人民政府委员会举行第30次会议，讨论《中华人民共和国宪法草案》。毛泽东在这次会上发表重要讲话指出，一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性。（参见《毛泽东选集》第5卷，第129页）。1954年9月15日至28日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，毛泽东致开幕词。这次会议的召开，标志着人民代表大会制度在全国范围内建立起来。这次会议通过的《中华人民共和国宪法》，在共同纲领的基础上，以根本大法的形式，对人民代表大会制度作出了比较完备的、更为具体的规定，国家机关的各项工作正式进入民主和法制的轨道。在党和国家的重视下，人大工作得到加强，社会主义民主和法制建设取得了重大进展。遗憾的是，由于随后在国家工作的指导上出现了“左”倾错误，特别是“文化大革命”的“左”倾严重错误，使人民代表大会制度一度遭到严重破坏，给我们留下了深刻的教训。