福建建设文化强省的财政政策研究

摘 要：为深入贯彻落实福建省委、省政府提出的建设文化强省的战略目标，省财政厅与省委讲师团组成课题组，就建设文化强省的财政扶持政策进行调研，并根据《福建省文化强省建设纲要》的要求，结合我省实际，提出若干财政政策建议。

关键词：文化强省；现状；对策

 

　　一、我省文化财政投入和建设的基本现状概述

　　“十五”期间，我省地区生产总值年均递增10．69%，财政收入占地区生产总值的比重从2000年9%上升到2005年12%，财力的壮大为推动文化发展提供了坚实的基础。

　　“十五”期间，全省各级财政对文化的投入力度大大增强，文化事业费财政投入累计达到14．52亿元，比“九五”期间增加了5．41亿元，增长59．39%。全省文化事业费以年均增长10．57%的速度逐年增加，有力地支持了文化事业的繁荣发展。此外，“十五”期间，我省文物和出版事业财政经费投入也有大幅增长，年均增长分别为11．7%和92．3%。

　　“十五”期间，全省财政部门以“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，按照全面建设小康社会的目标要求，积极采取各项措施，将有限财力，统筹安排，兼顾我省思想道德教育、文学艺术、新闻出版、广播影视、社会文化、哲学社会科学等领域，推进全面发展。从投入的结构看，有以下几个特点：一是加大农村文化投入；二是加大精品艺术投入；三是加大公共文化设施建设投入。

　　“十五”期间，我省经济社会健康发展；文化建设各项工作取得较好成效，主要表现在：

　　一是文化精品不断涌现。“十五”期间，我省哲学社会科学、文学艺术、新闻出版、广播影视各项事业进一步繁荣发展，文化精品不断涌现。全省广播影视共有9部作品获“五个一”工程奖，33件广播电视节目作品获国家级政府一等奖；全省共创作生产出了50余台质量上乘、颇受好评的新剧目。闽剧《贬官记》和梨园戏《董生与李氏》，分别入选第一、二批“国家舞台艺术精品工程十大精品剧目”，舞剧《惠安女人》、木偶戏《钦差大臣》、话剧《沧海争流》、梨园戏《节妇吟》等入选第三、四批“国家舞台艺术精品工程”初选剧目。全省共有2个剧目获“五个一”工程奖，5个剧目获“文华奖”，18个剧目获“中国戏剧曹禺奖”，21人次获中国戏剧“文华奖”和“梅花奖”，32件作品获“群星奖”。这期间，我省鼓楼、晋江、石狮、漳浦、沙县等五个县（市、区）被评为全国先进文化县。全省有22个重点艺术科研课题通过全国艺术科研规划办预审立项，纳入国家级课题管理。

　　二是文化产业初具规模。从文化产业的经济总量来看，我省在全国的位次比较靠前。2004年我省文化产业增加值为137．57亿元，居全国第7位，占地区生产总值的比重为2．39%，高于全国平均水平（全国平均水平为2．15%），居全国第4位。国有文化集团实力逐渐增强，业绩增长明显，市场主体地位初步确立。福建日报报业集团已由成立时的6报1刊、固定资产4亿多，发展到拥有10种报刊、总资产达7．4亿；经营收入由2001年的2．8亿，增长至2005年的5．23亿。福建新华发行集团经过整合后，2005年集团总资产15．31亿元，净资产10．07亿元，实现利润总额4892．26万元，同比增长16．33%。省广播影视集团成立以来，新办了1个广播频率、2个电视频道，2004年集团广告创收达6．04亿元，比2003年增加1．34亿元，增长近30%；2005年广告创收为6．54元，比2004年增长0．5亿元。厦门广电集团2005年总资产达8．33亿元，总收入达3．8亿元，经营性收入同比增长20．01%。

　　三是对外文化交流进一步活跃。我省对外文化交流逐步向广度和纵深发展，交流层次不断提高，影响力也进一步增强。五年间，全省共派出218批文化团组、4448人次远赴50多个国家和地区进行文化交流，同时接待了来自近50个国家和地区的文化使者252批、5132人次来闽交流访问。其中，对港澳台地区的文化艺术交流尤显活跃，共有57批文化团组、1401人次赴港澳台地区开展文化艺术交流，接待了港澳台地区文化艺术团组138批、567人次来闽交流。这些文化艺术交流活动涉及文学、戏剧、音乐、舞蹈、杂技、木偶、电影、书画、摄影、雕刻、工艺美术等众多艺术门类，形式多样，内容丰富，进一步增进了世界各地人民对福建的了解，为福建走向世界发挥了重要作用。

　　二、我省文化财政投入和建设存在的问题及其原因分析

　　我省文化建设在取得全面发展的同时，也存在现阶段文化发展水平与全面建设小康社会的目标要求不适应，文化产品和服务与人民群众日益增长的精神文化生活需求不适应，文化体制机制与文化事业发展的要求不适应等问题。这些问题突出表现在：

　　（一）经费缺口较大。尽管”十五”期间，我省财政对文化的经费投入逐年增加，文化建设有了较快发展，但由于历史原因，我省文化建设底子薄、基础设施差，经费缺口仍然很大。有限的财政经费的一大部分被用来“养人”，真正用于发展文化事业的可用费用比例仍显得偏低。特别是在农村文化建设水平一般和较差的地市，县区财政困难，对农村文化经费投入不足，导致基层文化事业发展滞后。大部分文化站无活动经费，一些文化站仅在举办重大活动时当地政府才会给予适当补助。从财政投入的比重上看，“十五”期间我省各级财政对文化的投入总额占全省财政预算总支出的比重为1．11%，较“九五”期间下降了0．29个百分点。从投入结构上看，文化事业经费是投入的重点，基本达到经费随财政收入增长逐年增长的要求。但对文物、出版、广电等其他事业的经费投入起伏较大，有的年份甚至出现负增长。

　　（二）文化产业综合实力较弱。我省文化产业在经济总量、产业结构、产业主体等方面，与文化产业发展较快的省份相比，差距较大。尽管我省文化产业的经济总量在全国的位次是比较好的，但仍然较小。2005年我省文化产业的增加值只有163．39亿元，占地区生产总值的比重只有2．5%，比发达国家平均低50%左右。从文化产业的构成看，2005年我省文化产业的“相关层”的增加值占全省法人单位文化产业增加值的比重达62．9%，从业人员占69．5%，资产占56．4%，而文化产业的“核心层”和“外围层”的增加值占全省法人单位文化产业增加值的比重较低，产业结构不合理。从文化产业主体来看，文化产业单位人员规模偏小，平均每个法人单位吸纳的从业人员不及城镇单位的一半。2005年，平均每个法人单位从业人员33人，比城镇单位少36人，年增加值上亿元的大集团较少。

　　（三）文化消费市场发展缓慢。文化消费是文化繁荣发展的基础和动力。随着我国经济的发展，消费水平的不断提高，社会需求结构和消费结构已经发生了深刻的变化。文化需求呈现出多方面、多层次、多样性和自主选择性特征，不同年龄、不同人群、不同个体的需求差异性日益明显，客观要求文化产品和服务的供给必须多样和丰富，文化市场进一步发育和完善。“十五”期间，我省恩格尔系数逐年下降，城镇居民、农村居民恩格尔系数分别从2000年的44．7和48．7下降到2005年的40．9和46．1。人均可支配收入大幅提高，城镇居民人均可支配收入从2001年的8313元增加到2005年的12321元，增长48．21%。但在居民消费结构中，文化娱乐服务方面的实际支出和所占比例增加不大，2005年城镇居民人均文化娱乐消费支出仅占6．5%，比2004年所占比重呈下降趋势。同其他省市相比，我省文化娱乐消费占消费性支出和可支配收入的比重都远低于全国平均水平。人均文化消费支出也在全国平均水平以下。

　　（四）精品生产后劲不足。我省现有艺术院团体制机制不活，存在“等靠要”思想，而对自身如何增强活力、激活机制、拓展市场则想得不深，做得不够；人才匮乏，精品创作上后劲不足；缺乏在全国产生较大影响的电影、电视、书刊、理论文章，入选国家级优秀成果奖的精品不多。

　　（五）文化人才队伍缺乏活力。文化人才的培养吸纳机制没有形成，导致文化单位人员队伍老化，尤其是基层特别是乡镇现有文化专干年龄老化、知识退化的问题比较严重。不仅文化艺术生产人才短缺，人才外流现象严重，文化产业经营管理人才也严重不足。

     产生上述问题的原因是多方面的。总的来看主要有：

　 （一）个别地方对文化投入和建设的思想认识不够到位。改革开放以来，我省经济快速发展，但存在对加强文化建设的重要性和紧迫性认识不足，“一手硬”、“一手软”的问题在一些地方还没有真正解决，文化建设相对滞后于经济建设。对

文化与经济的关系认识不足，只看到文化为经济服务，而没有认识到文化也是生产力，是综合国力的重要组成部分，在工作规划中，重经济轻文化，文化建设往往“说起重要，做起次要，忙时不要”，导致文化在社会事业中的地位较低，文化事业投入远低于卫生和教育事业投入。对文化建设和投入缺乏长远规划及措施办法。

　 （二）文化投入的效益意识不强。对于公共文化事业领域的投入同样要讲市场意识、经营意识和效率。一方面，大量文化单位由于长期与市场脱离，对政府依赖较强，自我造血能力十分低下，有限的财政投入被大量消耗于非生产性的费用和成本支出。另一方面，大多数文化产品只讲投入，不讲产出，“政府是投资主体，领导是基本观众，获奖是主要目的，仓库是主要归宿。”有些虽然获了奖，但缺乏市场，社会效益和经济效益都不好。市场机制不健全，使政府对文化的投资效益低，政府和公共财政在发展文化事业中的主导和主体作用也得不到体现。

　 （三）支持文化发展的体制机制创新不足。国有文化资产管理体制尚未理顺，同时对文化资产的责任目标、社会效益的衡量，以及特殊经济属性的价值评估等都还不明确，因此，长期以来，国家对文化资产的监督管理一直没有到位，国有文化企业的发展也就缺乏制度的约束和引导。一方面，投资体制单一。长期以来对公共文化领域一直是单一国有资本投资体制，社会资本和产业资本投资很少，其他优惠扶持政策也不配套。尽管财政投入年年增加，但相对于文化事业发展的需要，还是远远不够。导致文化事业发展经费缺口较大，基础设施落后，公共财政覆盖面窄。另一方面，财政政策和手段的综合运用也不足。近年来，财政对文化的支持主要是资金投入，文化事业和文化产业发展的综合财政政策还不够完善，政策作用的发挥存在一定的难度。

　　三、建设文化强省的财政政策建议

　　建设文化强省是我省一项长期的战略任务，也是一个长期的财政政策支持的过程。财政支持文化事业的发展要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，遵循社会主义精神文明建设的特点和规律，按照社会主义市场经济发展的要求，准确定位、大胆创新、突出职能，促进文化事业全面繁荣和文化产业快速发展。要积极稳妥、统筹兼顾、突出重点。文化财政政策要与其他各项政策相衔接，与国家的法律法规相衔接，全面规划，以满足人民群众日益增长的精神文化需求为出发点，坚持统筹公益性文化事业和经营性文化产业发展、统筹城乡文化建设、统筹区域文化发展、统筹打造精品和服务大众，突出投入重点，提高投入效益。

　 （一）进一步加大政府投入力度。认真贯彻《国务院办公厅转发财政部中宣部关于进一步支持文化事业发展若干经济政策的通知》（国办发?眼2006?演43号）文件以及《福建省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《福建文化强省建设纲要》的精神，加大对公益性文化事业和文化基础设施建设的投入。各级政府及其财政部门要把文化建设纳入当地国民经济和社会发展总体规划，充分发挥公共财政在文化建设中的主导作用，建立文化投入的稳定增长机制，确保文化事业经费的增长不低于财政经常性收入的增长幅度。同时，把深化文化体制改革与加强政策引导结合起来，把加大投入力度与转变投入方式结合起来，财政投入逐步从“养人”为主，向“养事”为主转变，从一般投入为主，向以项目投入为主转变，提高资金使用效率。继续征收文化事业建设费，建立宣传文化发展专项资金和农村文化建设专项资金制度，增加对宣传文化事业的财政投入。

　 （二）完善文化投融资政策。一是创造条件，利用特许经营、投资补贴等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。已经建成的政府投资项目，具备条件的经过批准可以依法转让产权或经营权，以回收的资金滚动投资于社会公益等各类基础设施建设。二是坚持以公有制为主体，鼓励和支持非公有资本以多种形式进入政策许可的文化产业领域，逐步形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局。推进经营性文化事业单位转制为企业，推动文化企业公司制改造，允许和鼓励有实力的文化企业进入资本市场，包括直接上市。支持非公有制文化企业发展，鼓励有条件的企业做强做大。支持中小型文化单位向“专、精、特、新”方向发展，形成富有活力的优势产业群。三是发挥政府对文化产业发展的扶持调控作用。参照文化部和部分省市做法，抓紧制定和颁布我省文化产业投融资指导目录，积极利用有关平台和载体，吸引社会资本投资文化产业，加快我省文化产业发展。引导和鼓励文化企业生产健康向上的文化产品，提供更好的文化服务。

　 （三）明确投入重点。一是加大对农村文化的投入。认真落实中共中央、国务院和福建省委、省政府的有关文件精神，增加政府投入，调整资源配置，推动文化建设和文化资源配置的重点向农村倾斜，建立农村文化建设的长效机制。各级财政要统筹规划，扩大公共财政覆盖农村的范围，不断提高用于乡镇和村的比例。保证一定数量的中央转移支付资金用于乡镇和村的文化建设。着力解决农民群众看书难、看戏难、看电影难、收听收看广播电视难的问题，不断丰富农民群众的精神文化生活。二是安排专项经费，大力实施精品工程。围绕“五个一工程”、国家舞台艺术精品工程等全国性重大评奖活动，继续实施“百花计划”，支持精品创作，力争在全国各项大奖评选中取得更好成绩；支持民族艺术、地方艺术精粹，推动传统艺术的继承和创新；支持优秀文学艺术作品的创作和生产，加强对优秀作品、文艺品牌和文化领域领军人物、优秀专业技术人才、经营管理人才的宣传和展示。三是增加文物保护经费，促进文化遗产的保护和利用。加快省、市、县三级博物馆网络建设，鼓励和扶持发展各类特色博物馆、专业博物馆和民办博物馆；有效保护和合理开发具有海峡西岸特色的民族民间艺术、民俗文化等非物质文化遗产；重点做好世界文化遗产、大遗址、国家级非物质文化遗产和省级以上文物保护单位、历史文化名城、名镇、名村的保护开发工作，采取有效措施，保护濒危的民族文化遗产。四是增加公益性文化事业投入。坚持以政府为主导，贯彻“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”的方针，深化文化事业单位改革。增加图书馆、博物馆、文化馆（站）、科技馆、群众艺术馆、美术馆等公益性文化事业单位经费投入，提高资金利用效率，增强文化事业单位发展活力，提高服务质量，充分发挥公益性文化事业的社会效益。

　 （四）充分发挥财税优惠政策的积极作用。一是继续对宣传文化事业单位实行增值税和营业税优惠政策，鼓励社会力量对宣传文化事业的捐赠。对符合规定的文化捐赠支出，给予所得税免征优惠；对财政部门拨付事业经费的宣传文化事业单位自用的房产、车船、土地，免征房产税、车船使用税和土地使用税。二是发挥财税政策导向作用，支持文化产业发展。加强对新办文化企业和符合高新技术条件的文化企业等企事业单位的税收支持，落实相关优惠政策。三是鼓励文化企业“走出去”。对出口的文化产品和文化服务，按照国家现行税法规定享受出口退（免）税政策，使文化企业开拓国际市场，扩大市场份额、提高国际竞争力。充分利用财政、税收、信贷等经济杠杆，培养扶持有较强创新能力和竞争实力的大型国有文化企业，做大做强一批对外交流的文化品牌，将我国优秀的艺术院团和有品位的艺术展览，特别是反映当代中国风貌的现代文化产品推介到国际市场。四是积极开展文化体制改革试点，实行试点地区和单位的税收优惠政策。根据有关规定，文化体制改革试点单位享受文化体制改革中经营性文化事业单位转制后企业和支持文化产业发展的若干税收优惠政策。我省文化事业单位要抓住这一机遇，充分利用有利的政策环境，积极开展文化体制改革试点工作，享受试点单位的税收优惠政策，以新的机制盘活存量、扩张增量、拓展发展空间，加快文化事业和文化产业的发展。

    （五）积极探索文化产品采购政策。对公益性文化产品，改变政府拨款形式，由政府全部出资或部分出资购买予以扶持，并进行组织分配，免费或低价提供给公益性文化单位或群众，启动、示范和调控各种公益性文化演出活动。制定与文化强省纲要相配套的政府采购政策。积极研究列入政府采购的文化产品的范围、品种、数量和办法，通过政府采购，调控文化产业的生产，调控城乡文化协调发展。

（课题指导：陈小平，张宗云；课题组成员：林玉榜，陈太坑，章锦德，石波，林小华）

（备注：因篇幅问题，有关图表，如《福建历年财政收支》、《福建省城镇居民人均娱乐支出》等删节。）