郑达贤:关注福建主体功能区规划中的资源环境问题

      资源环境是历史发展的经济基础之组成部分，是区域竞争力的重要要素之一。国家提出进行主体功能区规划，也主要是基于对资源环境问题的考虑：一是耕地减少过快，全国耕地保有量已逼近农产品供给安全的警戒线；二是生态系统整体功能退化，越来越多的区域成为不适宜人类生存的国土空间；三是经济布局与资源环境失衡，一些地区超出资源环境承载力过度开发，面临水土资源和能源严重短缺以及环境危机。为此，福建进行主体功能区规划时，应重视资源优化高效利用、生态环境保育和实施规划的保障措施问题。

　　主体功能区规划中关注资源环境因素，不是限制发展，而是为了有效解决资源环境问题对发展的影响，实现更好地发展。资源环境承载力和区域整体生态安全是主体功能区划分及其规划方向的重要依据。资源的优化高效利用和生态环境保育是推进形成主体功能区的重要工作和重点内容之一。因此，要围绕推进形成主体功能区的战略目标，即构筑协调、和谐、可持续的国土空间格局，实现经济持续增长，城乡区域差距缩小，可持续发展能力和国际竞争力增强四大目标，来考虑资源环境因素。要通过划分和推进建设四类主体功能区域，即以提升国家竞争力为首位目标的优化开发区，以集聚经济和人口、推进城镇化和工业化为首要任务的重点开发区域，以保障国家生态安全为首要任务的限制开发区和以保护自然文化遗产为首要任务的禁止开发区，从国土空间布局、建设和管理角度，协调经济发展、资源优化利用和生态环境保育之间的矛盾，实现又好又快发展。

　　福建主体功能区规划应考虑以下几个方面的资源环境因素：

　　一要充分考虑海峡西岸这一特殊的地缘政治、地缘经济和地缘文化环境，在资源环境承载力允许、生态安全保障和不断提高环境质量的前提条件下，充分利用两岸及国内外资源，为海峡西岸人口与产业集聚规划开发空间。

　　二要充分认识福建地理环境对外相对独立、区内密切关联的特征，把福建作为一个整体，贯彻优化结构、协调开发的原则，来划分和规划不同类型的主体功能区。

　　三要高度重视福建多山丘、少平地、土地资源紧缺、宜于开发的土地十分有限的问题，把节约用地、集约开发作为主体功能区规划的首要原则。根据福建适于开发的土地资源在沿海集中连片、在山区呈小斑块零散分布的特点，进行集中性开发区布局。

　　四要突出森林生态系统的保育。由多山地丘陵、多季风暴雨、土层相对瘠薄和生命物质多集中于植物活体地上部分所交织构成的生态环境特殊脆弱性，使常绿阔叶林生态系统的保育和重建成为福建生态安全和稳定的中心环节。因此，福建主体功能区规划要划出足够面积、布局合理的以森林生态系统为主体的生态保障区域（限制开发区和禁止开发区），突出森林生态系统的保育。

　　五要特别注意由腹大口小的海湾和河口所组成的海岸带。这是福建海陆之间自然和社会经济密切关联和交流的界面，其优越的港口资源的开发和生态环境的保育是福建山海协调互补和社会经济可持续发展的保障。在主体功能区规划中，应特别注意腹大口小的海湾所决定的环境自净能力差、海湾环境容量相对较小的问题，海港开发与海洋的其他利用、海洋自然生态系统保护的协调问题，以及海陆域资源环境的协调平衡问题。

　　六要突出福建沿海的区域生态建设的重点。根据资源环境条件和现实的社会经济基础，福建沿海将成为城市、人口、工业和第三产业集聚的产业走廊带，在主体功能区规划中，这一区域生态建设的重点是率先建立协调发展的生态效益型经济体系、自然和谐的人居环境体系和景观优美的绿色生态走廊。

　　七要把解决水资源的问题作为战略性问题加以考虑和解决。福建水资源丰富，但时空分配不均，导致主要水源形成区和主要开发用水区的空间分离，区域经济发展与水资源区域分布不匹配。随着工业化和城镇化的发展，枯水季节水资源供需矛盾将更加突出，不少地方同一水域取水和排污的矛盾将十分尖锐，水质性资源短缺将上升为突出问题。这些问题应在主体功能区规划及其形成中作为战略性问题加以考虑和解决。

　　八要逐步建成自然保护群网体系。福建生态系统复杂，生物种类繁多，武夷山区域是我国陆域11个具有全球意义的生物多样性保护关键地区之一，近岸海域是我国列入国际重要湿地的主要海洋湿地组成部分。多年来，福建是全国生态环境质量最优的省份之一，各级自然保护区、森林公园、地质公园建设和文化遗产保护成绩突出，但保护区面积较小且布局分散成岛状分布，未能充分发挥生物多样性保护的作用。在主体功能区规划中，应考虑补充自然保护区和森林、湿地公园建设的备用节点区域及把自然保护区连接成网的廊道区域，并把这些区域一并列为禁止开发区，在主体功能区建设中逐步建成自然保护群网体系，为中国和全球生物多样性保护，为福建的子孙后代提供新的、高价值的生物资源进行开发利用做出应有的贡献。

　　九要在主体功能区规划中应划出关系福建国土生态安全的关键区域，以构成福建国土生态安全控制区格局。在关键节点和区段，建立重要生态特别管理区，如饮用水源集水流域特别保护区、自然保护区及其之间的生态廊道构成的自然保护区群网、重要的生命线工程安全保护区等，为其制定相应的生态环境标准、建设方向和管理办法，落实建设管护措施、管理部门和建设职责。

　　实施福建主体功能区规划要重视以下几个方面的保障措施：

　　一是明确主体功能区规划的法律地位，使其成为规范各类国土区域开发建设、生态保育和资源利用的法律依据，成为既对市场主体开发行为，也对政府行政有约束力的法律规范。

　　二是主体功能区规划应向社会公布，并进行广泛深入宣传。应针对主体功能区规划指标，建立相应的不受具体权益主体影响的客观检查、监测和评估体系，建立科学的、具有可操作性的检查和监测技术方法和技术标准，定期公布检查监测结果，使主体功能区规划的实施接受公众监督。

　　三是改变现在一刀切、统一标准的地方政府和领导人的绩效评价体系，按不同功能区定位，实行各有侧重的区域发展和政府与主管领导人绩效评价体系和考核办法，以推进各地区按主导功能定位进行建设。

　　四是根据主体功能区定位，区域之间关联特征和统筹管理的需要，适当调整行政区域。对闽江流域和九龙江流域分别建立福州、南平、三明和厦门、漳州、龙岩的跨市域的主体功能区管理建设协调委员会，推进相应流域的主体功能区建设。建立政府有关部门之间的协调管理机制，加强主体功能区的建设和有效管理。

　　五是制定配套的法规与政策，建立与主体功能区规划相配套的规划体系、公共财政体制、政府投资政策、产业政策、资源政策、环境政策和法规体系。

　　六是制定并实施按照主体功能区定位引导人口有序流动，减轻“限制与禁止开发区”人口压力，推进重点开发区人口集聚和城市化发展的人口政策。

　　七是建议尽快成立福建省主体功能区规划编制工作领导小组，落实主体功能区规划编制工作，以推进海峡西岸经济区产业科学布局和以人为本，全面、协调、可持续发展。（ 作者系福建师范大学教授、博导）