农村改革30年回顾
农民向中国经济贡献了“人口红利”和“土地红利”，为什么中国农业仍在发展，中国农民的收入仍在提高？其魔力在哪里？答案还是改革开放。只要有市场，哪怕是一个很不完善的市场，也比没有市场强。农民被放活了，他贡献了劳动和土地，只要自己的收益比过去强，哪怕别人的收入增长更强，农民自己也会有所行动。
30年来，中国经济增长率长期位居世界前列，市场供应日益充足，物价相对稳定，人民生活水平不断提高，与农村改革先走一步并获得成功有密切关系。农村发展与整个中国经济发展有什么样的联系，中国究竟在农村改革方面做了什么，未来农村改革向何处去，是本文要讨论的问题。
农村发展的几个“关键词”
（一）发展奇迹
30年的改革开放解决了中国人的吃饭问题，还大大丰富了中国人的生活，的确是一个奇迹。发展的奇迹也表现于农业，但如果细致分析，农业发展的奇迹实际上有前后两个阶段。
上世纪80年代初到90年代中期，中国农业获得了很快发展，其中有几年农民收入增长的速度甚至快于城市居民。但这个时期的土地投入、劳动投入和资本投入是增长的，相应地农业产出也在增长。产出增长比要素增长快，就是“奇迹”。
上世纪90年代中期以后，我国农业领域资本投入在增长，但劳动投入和土地投入实际在下降。1996年之后，耕地出现净减少；2000年以后，农村劳动力也在稳定减少，减少的速率大约在1.6%左右，但这个时期的农业GDP却在稳定增长，1996年之后农业GDP平均增长约8%。这种变化也是一个奇迹，且比第一个奇迹更重要，因为这个奇迹是在两种要素投入减少的情况下发生的。我们还可以估计农民生产性固定资产投资的贡献。我用不充分的资料做了一个估算，1996年以后，资本农业对GDP增长的贡献率是5%左右，低于农业GDP的增长率。这就是说，第二个奇迹不能用资本的增长得到完全解释。
为什么会发生第二个奇迹？一可以归结为技术进步，二可以归结为分工水平的提高。而这两个因素可以进一步归结为市场化改革的进步，因为农业技术服务的市场化提高了效率，促进了分工。
（二）人口红利
“人口红利”近年已经成为经济学家解释中国经济长期发展趋势的“关键词”。其实，这也是理解中国农业发展的一个“关键词”。
中国经济发展得益于廉价劳动力，而廉价劳动力来自中国农村的巨大的人口存在。中国“农民工”的工资曾经长期保持不变，只是近几年才开始上涨。这种情况导致了中国工商业资本能够以低成本扩张，并向世界大量输出廉价商品。但仔细分析可以发现，农民工的主体是男性轻壮年劳动力，而留在农村的妇女和老人更可以不计“工资”从事农业生产，并通过精耕细作来部分替代农业资本投入，节约了资本投入，产生了廉价的农产品。农业的低投入、农产品的低价格压缩了农业的GDP，实际上低估了农业的增长。所以，总体上看，中国经济的高速增长没有伴随高通货膨胀，得益于农业生产的低成本。“人口红利”实际上是农民的“负收益”。
（三）土地红利
经济学家对经济增长的分析似乎忘记了还有另一个“红利”，即“土地红利”。上世纪农业合作化以后的很长一段时间里，我们国家的经济建设所需要的土地基本上是无偿取得的。改革开放以后逐步开始对农民实行征地补偿，但补偿费用一直很少，到目前为止也不超过1万亿人民币，而取走农民土地的总价值远远大于这个数。我用国民收入分配的方法估算，取走农民的土地的总价值应该在20万亿之上。
“土地红利”同样是中国经济低成本扩张的重要因素。土地要素所有者本应得到的收入转化成了其他经济利益集团的收入或再投资的资本，经济增长的成本就大大降低了。
农民向中国经济贡献了“人口红利”和“土地红利”，为什么中国农业仍在发展，中国农民的收入仍在提高？其魔力在哪里？答案还是改革开放。只要有市场，哪怕是一个扭曲的市场，也比没有市场强。农民被放活了，他贡献了劳动和土地，只要自己的收益比过去强，哪怕别人的收入增长更强，农民自己也会有所行动。中国农村的进步乃至整个中国经济的成长，其奥秘正在这里。
中国农村改革模式的转变
从农村改革开始到2003年前后，农村改革以“减弱控制”为主要特征；2004年以后，农村改革以调整国民收入分配结构、扩大农村公共品供应为主要特征。党的十七大以后，农村改革将进入统筹城乡发展、深化综合改革新阶段。
（一）1978-2003：以“减少控制”为主的农村改革模式
我们对农村改革经验的概括着重于国家、集团和农民之间利益关系调整的得失成败。第一，农村改革必须打破来自国家权力对农民的高度控制，让农民依据市场关系自由地安排生产。第二，在改革的关键步骤上，中央政府的决断具有重要意义。第三，从改革目标的确立到最后实现，比之中央政府的率先行动，鼓励地方政府积极探索、推动制度创新，是改革成功的必要条件。从推动农村发展的政府行为方面看，除过几次农产品价格调整出自中央政府之外，一些重要的改革行动最初都来自地方政府的创新性行动。包产到户、乡镇企业、村民自治等改革举措在产生之初，都与当时的中央政策或国家法规形成冲突，改革到了一定程度后，这些改革措施才被修改后的政策法规所认可。中国农村的改革正是这样在与既定政策的冲突中向前突进的。但必须承认，给予或承认地方政府在决策中某种自由，在改革时期可能是一把“双刃剑”。
农村发展的根本障碍，是我们从计划经济时代开始、并大体延续至今的对农民实行无理的和粗暴的控制，农民应该享有的公正权利得不到保障和尊重。这一时期改革的重要任务是农民权利变革。
（1）农民的土地财产权
家庭联产承包制得以在1978年后迅速推广，首先归功于中国农民的创造精神。中国农民勇敢地冲击人民公社制度并取得成功的主要社会条件是：（1）人民公社制度所包含的各种内在矛盾在后期由于政治运动的推波助澜而加剧，特别是这个制度对农业生产力的破坏已危及到农民的生存，农民对抗这个制度的风险显著降低。（2）农村是计划经济的薄弱环节，因而改革也易于从这里突破。（3）人民公社时期农村社会的一个重要情况是大部分地区乡村精英与普通农民的利益比较一致，前者能与普通农民一起共同反对人民公社制度。当时的迅速变革固然与新制度符合农民利益有关，但从变革的可操作性上看，农民内部没有分化，利益要求比较一致，特别是精英分子的积极性很高，是改革顺利进行的重要条件。
家庭联产承包制与集体经济制度相比所具有的制度优势是农村改革成功的关键因素。（1）从根本上说，家庭联产承包制适合现阶段我国农业生产力的性质。农业生产本身的特点使家庭联产承包制改革具有较大的可操作性。（2）家庭联产承包制直接把家庭收入与家庭的生产投入结合在了一起，在较大程度上克服了集体共同生产条件下的农民的“搭便车”行为，产生了制度的激励功能。改革前我国农村生产在管理中也有某些责任制形式，但一般没有实行“联产”制度，或者“联产”仅止于作业组，其激励功能极为有限。（3）家庭联产承包制大大降低甚至取消了某些农业集体生产的监督管理成本。由于农业生产的特殊性，对农业劳动者劳动投入的质量、数量进行监控的成本极为高昂，家庭联产承包制的实行实际上基本取消了这种监控成本。（4）农民在相当大的程度上获得了生产自主权，为农业生产实现资源合理配置创造了重要条件。
（2）农民平等的劳动公正的劳动就业权利
尽管我国城乡分割体制尚未完全打破，但这个体制已经遭到很大冲击。在种种约束之下，中国农民勇敢地走向城市，率先向劳动市场的二元体制发起了冲击。
过去一个很长时期里，国家对农民工权利的保护，对劳资关系的调节，常常是不着边际地空喊口号，而媒体对这个问题也多是给予道德批判，未能发掘其中更重要的意义。2003年以后，这种情况有了逐步转变。农民进城务工，对于提高中国资源配置效率，促进经济高速发展，发挥了重要作用。同时，对农民进城务工的种种限制，又大大限制了资源效益的充分释放。
调查表明，在2004年之前差不多10年左右的时间里，农民工的工资几乎没有增加。维持这样一个劳动供求关系，固然和农民工的供应充足有关系，但更重要是农民工所遭受的歧视和过度的盘剥排挤了新增工人的就业机会。劳动的廉价是因为农民工的劳动权利没有得到应有保护。
对农民平等权利的保护，特别是对农民工与城市职工之间平等权利的保护，逐渐成为全社会的共识。2004年11月1日国务院第423号令颁布的《劳动保障监察条例》，把农民工的权利置于国家法律保护之下。中央高层提出的“以人为本”的施政方针的确开阔了地方政府官员的视野，许多能够有效调整劳资关系的政策在不断出台。
（3）民主选举权利
在农民问题上，中国历来缺乏好的、有利于稳定的社会对话机制。在农民眼里，政府就是乡村干部。在中央政府那里，自己的政策也要通过乡村干部来落实。高层政府对基层干部的控制，几乎是鞭长莫及，所以农民通过上访能解决的问题实在是九牛一毛。农民对上访也正在失去信心。农村社会陷入一种“对话困境”。
村民自治选举制度的重要功能在于解决对话问题。1988年6月1日我国《村民委员会组织法》开始试行，1998年正式实施。全国大部分农村村委会进行了多次换届选举。中国政府的此项行动引起世界的广泛关注，也受到广大农民群众的欢迎。但已有的实践证明，中国农村的民主政治发展远不是一件一蹴而就的事情。可以说中国乡村社会的民主政治建设非常重要，同时又非常困难。
总体上看，对于乡村民主自治，农民的态度远比地方政府认真。现行《中华人民共和国村委会组织法（修订草案）》尚有许多不尽人意之处，但这部法律至今没有再行修订。值得注意的是，中国农民十分看重村委会选举产生的程序性问题，并在实践中发展出了一些形式不同，但很能体现民主精神的做法。
（４）统筹改革全局，通过加强中央政府权威实现有序放权
中国农村改革最终目标是要建立一个乡村社会高度自治、农民专业合作组织高度发展和农民权利获得充分保证的社会，适应这个目标的要求，地方政府在农业管理和农村建设中的自主权也将大大增强。但是，在向这个目标前进的过程中，中央政府依靠简单放权的办法是行不通的。为了更好地实现改革目标，中央政府必须统筹改革全局，在必要的方面加强权威性。在中央政府和地方政府之间的权力配置上，无非是三种情况，一种是该放权，一种是该收权，再一种是收或放不确定，暂时允许出现权力运用的摩擦。农村改革的经验证明，在该收权的时候，一定要收好权力，否则改革工作会难以为继。
在农村改革中，中央政府发挥统筹全局的作用，意义十分重要。第一，中央政府的行动有可能打破改革的僵局。第二，中央政府的行动有可能加快改革的速度。第三，中央政府的行动有利于协调复杂的利害关系。第四，中央政府的行动有利于稳定大局，为改革创造比较好的环境。目前农村领域推行的许多改革，如土地制度改革，乡镇机构改革，农村医疗保障改革，金融体制改革等，都必须在中央政府的全力推动之下才能够较好地进行。
（５）调节中央政府和地方政府的关系，发挥地方政府在农村改革中的积极作用
地方政府权力扩大，的确具有“双刃剑”的意义。其中的利弊很难笼统地下结论，要具体分析才能给出合理的判断。
中国农村城市化进程的速度最近几年在加快，充分说明了地方政府的某种利益诉求在改革中的作用。在中央政府的政策没有显著变化的情况下，为什么这两年各地突然纷纷松动城市户籍限制，逐渐把城市大门向农民打开？原因大体上有以下几个方面：第一，一部分富裕农村居民进入城市对于政府扩大税源、节约征税成本是有利的。第二，城市扩大有利于带动房地产业的发展，而房地产业的经营商已经越来越成为影响政府的重要社会利益集团。第三，近几年各地政府在区域经济发展中有不同程度的竞争，扩大区域内中心城市的规模，有利于提高区域经济的竞争力，也是政府官员显示“政绩”的途径。第四，中国历史上农民一直具有较大的迁徙自由，城乡分割的户籍制度与中国的历史文化传统严重背离，同时也与世界主流文化制度相冲突，所以这个制度实际上扛着一个“不合理、不合法”的恶名，这客观上使改革开放以后成长起来的官员敢于对这一制度开刀。
（二）2003年后的改革：以调整国民收入分配格局为主的综合改革模式
（1）以调整国民收入分配格局为主的综合配套改革模式产生的背景
一般来说，改革是一个渐进的过程，但渐进改革决不意味着仅仅用“增量调整”的办法进行改革。农村税费改革就不是“增量”改革，农村土地征用制度改革也不会是“增量”改革。在必要的时候，也应针对“存量”利益关系安排改革。
如果单单用“增量”改革的办法调整复杂的利益关系，可能使改革陷入僵局。我们的研究发现，农业波动与政策规定呈弱相关，而与政策的执行力度呈强相关。事实上，政策的书面内容是比较连续的（除过粮食流通政策），关键是执行方面发生问题。
以放权为核心的改革模式在一定条件下会产生权利放不下去的结果。这种改革的局限性导致1996年之后农村发展的逐渐停滞。
从1996年农村和农业经济的发展以及农民收入变化的状况看，形势的确不容乐观，迫切要求中央农村政策发生改变。一段时期，我们在农村改革的市场化方向上出现过摇摆，对农民收入增长和农村发展带来了不利影响。1997-2003年7年中，农民人均收入年增长为4%，低于城镇居民收入增长7-8%的水平，致使城乡收入差距在不断扩大。1990年代后半期以来，中国经过了5年粮食丰收的可喜局面， 但1998年以后粮食产量持续减少，开始产生对粮食市场的压力。从各方面情况看，要满足国内粮食市场的基本平衡，国家必须付出更多的努力。从城乡经济关系看，土地、劳动和资本等资源在城乡之间的流动仍然显示出“二元结构”矛盾在加深的严峻现实。农村耕地流失严重，失地农民增加，征用土地的补偿标准不合理，并引起了极大的社会矛盾。农民在城市兼业的环境没有明显改善，农村劳动力向城市转移的速度放慢。农村金融在农村合作基金会清理之后并没有获得很好发展，农业生产和农村经济很难得到信贷支持，农村资金向城市流动的趋势没有转变。
（2）以国民收入分配调整为核心的综合改革模式
《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（2004年中共中央1号文件）反映出新一届领导集体坚持“以人为本”，关注社会弱势群体，塑造社会公正的新的施政理念。文件对前一时期的农村工作做了总结，更集中地体现了新领导集体发展农村经济、增加农民收入的战略思想和基本政策安排，其意义十分深远。2004年出台的大量有关农村工作的法律、法规和政策，反映了新的施政理念，一个新的政策平台俨然形成。
2004年1号文件进一步明确了农业和农村改革的市场化方向，并为政府实现对市场的宏观调控、强化对农业的财政和金融支持确立了基本政策框架。文件抓住了我国农业和农村发展中的主要矛盾，并揭示了矛盾背后的深层次问题。全国农民收入连续多年增长缓慢，城乡收入差距持续扩大是困扰我国经济和社会发展的难题。这个难题是我国农业和农村内外环境发生深刻变化的现实反映，也是城乡二元结构之下各种深层次问题的集中反映。2004年农村改革的另一个重要特点是地方政府积极响应中央的号召，在深化农村改革中努力创新，富于进取精神。不少省市提前做了减免农业税的工作，为中央的政策目标早日实现创造了条件。
（3）调整国民收入分配格局、实行反哺农业的初步举措
2004年以后，国家农业支出除过传统的支出项目之外，逐步增添了生产直接补贴、生活设施补贴、教育补贴、社会保障补贴和“新型合作医疗”补贴等几种新的全国性或地区性农民普遍受惠的补贴类别，同时各种新的“项目”支农工作仍在继续进行。2007年农村建设和支援农业的总支出达到4318亿元，比上年增加512亿元。2008年，按初步估算，中央政府和地方政府对农村的投入总额将超过8000亿元人民币。
（三）两种改革模式的局限性及其外部制约
两种改革模式都是特定历史条件下的选择。“减少控制”的一系列政策是在粮食供应紧张的压力之下作出的选择。这种选择在党内高层有一定的共识作为基础。从上世纪60年代开始，党内一部分高级官员就主张减少对农民的控制，并在1965年出台了具体的政策。但由于当时党内的主要领导人出于政治斗争的需要，未能最终支持“减少控制”的政策。直到上世纪80年代发生变化，“减少控制”的政策才得以出台。从总体上看，“减少控制”改革模式的主导者是中央政府，这个特点在改革的中后期越发明显。
“分配调整”改革模式则是中国经济的实力大大增强以后才出现的。到2004年，农业税（不包括契税和耕地占用税）占国家财政收入的比重大约为2%，且农业税为地方税种。而国家财政对农业的资金支持规模已经达到2000亿元，超过了农业税总量的3倍。国家对粮棉油价格补贴的总量在2003年略大于农业税收入。这种背景下，在取消农业税的同时逐步减少国家的补贴（特别是减少粮食风险基金）并不会对国家财政运行造成明显负担。
所以，从总体上看，两种改革模式在不同时期都是水到渠成的结果。但是，也不能认为每一种改革模式的选择就一定能解决农村发展的基本问题。事实上，每一种改革模式都有自己的局限性。
（1） “减少控制”改革模式的所受制约及其局限性
“减少控制”改革模式的主要操作者是中央政府。当“减少控制”达到一定程度后，政策的进一步实施会遇到阻力，阻力主要是三个方面的因素，分别是地方政府的消极态度、某些利益集团的反对和市场结构的缺陷。
在劳动力流动方面，随着人民公社制度的解体，农民进城务工成为不可阻挡之势。但真正要农民在城市特别是大城市定居下来，会遇到一些难以克服的障碍。据了解，教育部门比公安部门更喜欢传统户籍制度，因为这个制度可以增加它们的收入（借读费等）。城市社会保障收支的赤字是阻碍农民在城市定居的另一因素。城市低端就业市场的供过于求阻碍农民工工资水平的提高；政府在劳资关系方面没有实行有效的调节政策加剧了低端就业市场的供过于求，这使得进城农民和雇主都没有积极性交纳社会保险税。我们在2005年上半年的调查中发现，即使经济发达地区的私营企业，业主给工人交纳医疗保险的比率也在30%以下。一些地方政府虽然制定了有关农村社会保障的制度，但在招商引资的压力之下并不能认真推行这种制度。总体上看，单靠中央政府的“减少控制”在目前阶段对促进农村劳动力流动已经不再有明显作用。
以中央政府推动为主的“减少控制”改革模式在农村土地改革方面受到制约也很明显。首先是地方政府特别是土地资源紧张地区的地方政府对中央政府提出的“增人不增地，减人不减地”的政策有抵触，以至这项政策在地方很难落实。其次是工业部门和建筑业部门不支持国家征地制度改革，而地方政府在利益驱动之下往往站到了工业和建筑业利益集团一边，致使征地改革举步维艰，中央政府的政策难以得到有效执行。在土地产权制度进一步改革还没有形成共识的情况下，中央政府希望通过稳定承包权或将承包权的物权化来解决土地资源的有效配置问题，现在看来困难很大。
在改革开放前20年，农村金融市场的改革也乏善可陈。改革的深层制约仍然是市场结构的缺陷。农业的小规模经营难以产生有效的大规模的资金需求，致使农村金融市场的交易成本比较高。国有大型商业银行未能在农村资本市场提供有效服务，在不同程度上退出了农村市场。曾经兴起的农村合作基金会因为依赖农村“经管站”，缺乏有效的产权基础，产生了严重的腐败问题，不得不由中央政府出面叫停。
总结以中央政府为主导的“减少控制”改革模式未能自动产生市场主体间的公平关系，未能自动形成有效的产权基础，也未能产生足以降低交易成本的市场结构。“减少控制”意味着“放权”，但“放权”不等于“造权”。深化农村改革的关键是权利的再造，尽管这种再造需要“放权”的过程。“造权”的改革工作未能深入进行，是“减少控制”改革模式受到制约的根本性原因。西方国家的经验也很能说明一些问题。在西方社会的封建统治时期，国家的中央政府并不强大，对农民的控制力量并不是主要来自中央政府，中央政府自然也不存在放权问题。在社会转型阶段，中央政府所采取的措施是推动农村社会基础结构的转变，促进封建领主的“放权”。这个经验说明，仅仅靠中央政府自己放权或减少对农民的控制是不够的。
（2） “分配调整”改革模式的制约与局限性
2004年提出的深化农村改革的目标主要还在于通过调整国民收入分配结构来支持农村的发展。但“分配调整”改革模式受到的制约也是明显的。
首先是国家财力的限制。减免农业税的资金来源一部分是经济发达地区的地方收入，另一部分是中央政府的粮食风险基金。这些资金来源并不构成对农业支持的充分保障。2004年支农资金占国家财政收入的比重并没有达到历史最高水平。2005年的情况也不很乐观，免征农业税220亿元，再加上几项直接补贴，总共达到251.4亿元，相当于2004年的56%。 所以从财政情况看，要通过大的分配调整来支持农业，国家的财力似乎并不充裕。换一个角度看，国家对农业支持的总量在2004年达到2000亿元以上，并不是一个小数目，但对于中国庞大的农民总量来说，这个量就微不足道了。依靠财政力量来帮助农民增加收入是多数西方国家的做法，但这种做法颇受争议，一些国家还正在调整这种持续已久的政策。
其次是农村社会对“分配调整”改革模式的承接系统还未能很好发育。2004年开始实行对种粮农民的直接补贴以后，政策贯彻所遇到的困难是补贴资金发放的成本比较高，有的地方甚至出现资金发放成本大于资金数量本身的情况。从发达国家的经验看，政府对农业的支持往往依赖农民的合作组织系统，这种系统可以大大降低政府支持农业的成本。显然，我们的这种系统还远没有形成。
再者，当前实行的“分配调整”改革模式的重要方面应该是涉及进城务工农民的“劳资关系”，而这种关系的调整难以做到一蹴而就，甚至可以说这种调整还没有真正受到地方政府的高度重视。目前我国农民的工资性收入已经占到总收入的35%左右，以后这个比例还会缓慢上升。农民在城市兼业的数量增长和兼业工资水平的上升将成为决定农民收入增长越来越重要的因素。但从市场结构看，兼业农民在劳资关系中还处于不利地位。童工的广泛使用，劳动时间过长，已经成为影响扩大农民兼业和兼业工资上升的重要影响因素。所以，在这个关键地方，“分配调整”改革模式会遇到困难。这也要求政府在这个方面给予更大的关注，投入更大力量做好工作。
最后，实施“分配调整”改革模式不能不涉及到农村社会保障事业的发展，但在目前条件下，还不能找到一条使得农村社会保障与城市社会保障相统一的办法，而统一问题不解决，“分配调整”改革模式就不能说获得了成功。这将是我们要长期面对的一个老大难问题。道理很简单，低收入低保障，高收入高保障，是社会保障体制运行的绝对规律，而依靠政府的补贴在未来相当长的一个时期里不会把农民收入与城市居民收入拉平补齐。
（作者系中国社会科学院农村发展研究所研究员）
