吴敬琏：对国有企业的放权让利
上世纪80年代实行的国有企业“放权让利”的改革，一方面激发了一些管理层身上的企业家才能；另一方面也使改革陷于两难，要么政府行政干预过多，要么企业内部人控制失控
“文革”结束后，为了尽快恢复生产，中央决策层逐步形成了一个共识，那就是必须搞活国有企业（1994年以前一般被称为“国营企业”）。当时，对于传统国有企业制度的弊端和它效率低下的原因，理论界和经济界普遍接受了经济学家孙冶方早先提出的观点，即企业缺乏经营自主权。因此，大家普遍认为，应当把扩大企业自主权放在改革的中心地位。受这种思想的影响，国务院副总理李先念在1978年7～9月国务院召开的经济工作“务虚会”上作总结报告时指出：“在今后的改革中，一定要给予各企业以必要的独立地位，使它们能够自动地而不是被动地执行经济核算制度，提高综合经济效益。”
追溯起来，这种向企业放权让利的改革思路，在1956年毛泽东发表的《论十大关系》和当年召开的中共“八大”的《政治报告》中都有体现。其目的是改变按照列宁的“国家辛迪加”模式建立起来的集中计划体制造成的权力过于集中到中央、国有企业实际上只是进行成本核算的成本中心因而缺乏活力的局面。然而，由于1957年政治气候的改变，1958年的经济管理体制改革并未落实扩大企业自主权，而是向地方政府下放企业管理权。
扩大企业自主权改革
在中央的支持下，1978年10月，中共四川省委选择了不同行业的6家有代表性的企业进行扩大企业自主权的改革试点，逐户核定利润指标，规定当年增产增收目标，允许在年终完成计划以后提留少量利润用作企业基金和给职工发放奖金。1979年2月，中共四川省委决定将扩权试点的范围扩大到100家企业。中央进行扩大企业自主权的改革，是从1979年4月开始的。受李先念的委托，国家经委在当年3月提出了扩权的十条建议，并在4月的中央工作会议上得到了认可和原则通过。此后，国家经委和财政部等部门在北京、天津和上海共选择了8家企业进行扩权试点，从而正式拉开了中央进行企业改革的序幕。
正如曾任国家经委副主任的袁宝华后来所言，给予企业某些自主权实质上是要让企业有点“自主钱”。扩权改革主要是财政问题，因此，这一改革从一开始就在财政部那里遇到了阻力。1979中央工作会议后，国家经委和财政部经过反复研究，拟定了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》、《关于国营企业实行利润留成的规定》等5个扩权文件。1979年7月，全国工交工作会议在成都召开，会上讨论了这5个文件，时任四川省财政厅厅长的田纪云利用四川的试点经验说明，对企业的扩权不但不会减少财政收入，反而会增加财政收入。他的发言说服了财政部的参会人员。会后，国务院正式发布了这5个文件，向全国企业推广扩大企业自主权和实行利润留成的改革措施，从而使得对国有企业的“放权让利”改革以中央文件的形式确立下来。
这5个文件的主要内容包括：
（1）在完成国家计划的前提下，允许企业按照生产建设和市场需要制定补充计划，补充计划所生产的产品，企业可以按照国家定价自销；（2）实行利润留成，企业有权自行安排使用利润留成建立的生产发展基金、集体福利基金和职工奖励基金；（3）逐步提高固定资产折旧率和企业的留成比例；（4）企业有权向中央和地方有关部门申请出口自己生产的产品，并按国家规定获得外汇留成。
从1979年7月到1980年6月，根据统计，扩大企业自主权的试点已经扩大到占全国预算内工业产值60％、利润70％的6600多家国有大中型企业，其中上海、天津的试点企业利润达到80％以上，北京达到94％。在扩权的初期，企业表现出很高的增产增收的积极性，但是生产效率并没有明显提高，而且很快就出现了经济秩序混乱、财政赤字剧增和通货膨胀等弊病。到1980年底，中央政府决定“进一步调整国民经济”，国有企业也由进行“扩权”改革转向强化完成国家计划的“责任制”。
两次实施企业“承包制”
对于“扩大企业自主权”改革未能取得预期效果的原因，存在很不相同的分析。1980年，薛暮桥明确地指出了这种放权让利改革的局限性，认为应该把改革重点放到“物价管理体制改革”和“流通渠道的改革”上去，逐步取消行政定价，建立商品市场和金融市场。然而，国有企业改革领导部门的主流意见则认为对企业放权让利不够，应该让企业拥有更大的自主权。
在城市国有企业改革举步不前之际，农村家庭联产承包制取得了成功，人们由此认为可以考虑把承包制作为一种有效的改革手段引入到国有企业改革中。1983年初，中共中央书记处要求在城市工商业中全面推行企业承包制。随后两三个月的时间内，全国国有企业普遍实行了承包制。然而，它很快导致了经济秩序的混乱和物价上涨，中央不得不停止推行承包制，转而加快“利改税”改革，并在1983~1984年进行了两步“利改税”改革。但是，仅仅“利改税”仍然无法实现企业的自主决策、自负盈亏和企业间的平等竞争。
在这种情况下，当时的国务院领导逐渐认识到，不进行价格、财政、税收和金融的配套改革，从而建立起公平竞争的市场环境和由市场竞争决定的自由价格体系，就无法真正实现企业的自负盈亏。因此，1986年中，国务院拟定了配套改革方案并计划从1987年开始实施。然而，到1986年10月，由于领导人想法的转变，这一方案并未真正付诸实施。
1986年末，改革重新回到以企业改革为中心的轨道上来。国务院最初考虑将股份制作为企业改革的方向，然而发现不具备基本的经济条件和法制环境，随后便再次选择了承包制。1986年12月，国务院提出要“推行多种形式的经济承包责任制，给经营者以充分的经营自主权”，从而在1987年中掀起了全面推广企业承包的高潮。到是年年底，78％的全国预算内全民所有制企业实行了承包制。
国有企业承包经营制是放权让利改革的一种特殊形式。承包制的基本原则为“包死基数、保证上交、超收自留、欠收自补”。从形式上看，它包括：（1）“上缴利润定额包干”；（2）“利润比例分成”；（3）“上缴利润递增包干”；（4）“亏损企业减亏包干”；（5）“两保一挂”，即保上缴税利、保技改项目，工资总额和实现税利挂钩。在具体的实施过程中，人们还试图通过多种形式对承包制加以完善。然而，由于固有的缺陷，承包制并没有实现让企业既负盈也负亏的目标，更没有实现政企分开和企业间的公平竞争。到20世纪80年代末和90年代初，以企业承包的方式进行放权让利，已不再被认为是国有企业改革的好办法。
对“放权让利”改革的评述
根据20世纪80年代发展起来的合同理论，我们不难发现，国有企业的“放权让利”改革将企业的剩余控制权和一部分剩余索取权交给内部管理人之后，企业的产权边界在政府和管理层（承包人）之间变得模糊起来，企业管理层不但拥有超过上缴基数的剩余收入的索取权，也掌握了承包期间的全部控制权。这一政策由此产生了双面效应：
一方面，由于变相地掌握了企业的部分所有权，企业的管理层和劳动者的生产积极性得到了很大的激励，尤其是蕴涵在一些管理层身上的企业家才能被激发出来了，从而在20世纪80年代不同时期分别催生了一大批绩效突出的明星式企业。而且，由于更多掌握信息的管理层被赋予了广泛的经营决策权，这些企业的经营决策变得更为及时和准确。
另一方面，放权让利改革没有改变国家行使其所有权的基本制度框架，反而使改革不可避免地陷于两难，要么政府行政干预过多，要么企业内部人控制失控。许多企业管理层试图将他们所掌握的不完全的所有权转变为法律上的、完全的所有权，从而带来了国有资产流失问题。因此，十四届三中全会以后，对国有企业不再强调进行“放权让利”改革，而是转向企业制度创新，将建立现代公司制度作为国有企业改革的目标取向。
然而，“放权让利”改革思路的余绪在20世纪90年代以后一直若隐若现于国有企业改革政策之中。这既是由于以国有企业承包制为蓝本在1988年制定的《全民所有制工业企业法》始终没有被废除，也是由于1992年7月国务院发布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，该条例将大量属于企业所有者行使的权利界定为企业“应该享有”的自主权利。这种余绪直接影响到日后在选择何种形式的国有资产管理体制时，比较多的人倾向于选择一种“授权投资经营”的“三层次”模式，从而给现代公司制度在国有企业的建立留下了诸多隐患。
来源：《中欧商业评论》
