公共管理体制创新的重要突破
最近几年，我国行政管理体制改革加快推进，公共管理体制创新的亮点不断出现，特别是在地方经济发展与地方政府管理体制创新方面可圈可点，表现最为突出的是在探索省直管县改革和减少行政层级方面有重要的突破。
一、社会思潮影响公共资源的配置方式，进入新发展阶段的中国需要“公共资源配置权下移” 和“公共服务统筹权上移”
20世纪中期以来，学界开始努力寻找决定一个国家和地区发展的最根本因素。有地理假说、文化假说、外贸假说、制度假说等，诺贝尔经济学奖获得者、美国经济学家舒尔茨则总结认为，社会思潮会影响一国的政治和经济制度安排。我也感到，社会思潮影响政府的制度安排，是决定一个国家和地区发展的最根本因素。从这个视角看进入新发展阶段的中国，需要“公共资源配置权下移” 和“公共服务统筹权上移”。
进入新世纪以来，站在新的历史起点上，新的社会思潮也不断出现。中央重新审视过去“重城轻乡”的非均衡经济发展态势，十六大报告首次突破性地提出：“壮大县域经济”，这是“县域经济”概念首次写进党的重要文献，其后政府工作报告和“十一五”规划都提出发展壮大县域经济的内容，十七大报告又再次重申“壮大县域经济”。“十一五”规划将“大力发展县域经济”、 社会主义新农村建设和地方政府层级改革正式纳入国家经济和社会发展的战略布局。利好的消息主要表现为国家的战略部署走出“重城轻乡”的非均衡阶段，一是统筹城乡，实现城乡经济社会发展一体化。十七届三中全会提出了建设城乡经济社会发展一体化制度的战略安排。二是工业反哺农业、城市支持农村。胡锦涛总书记提出“工业反哺农业、城市支持农村”和“以工促农、以城带乡”两个趋向的重要论断。 三是建设社会主义新农村。从2004-2008年中央连续发出了关于新农村建设的五个“一号文件”。政策的聚集表明，我国经济发展正进入由偏重城市经济开始向县域经济侧重的阶段转换。随着我国社会主义新农村建设不断向前推进，县域地位更加强化，发展壮大县域经济将成为新阶段的重要特征。
新的中央领导集体把发展壮大县域经济摆在国家经济社会发展的战略层面，体现了时代发展的需求，具有重大的现实意义。发展县域经济，需要把构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略，需要统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，加快建立健全以工促农、以城带乡长效机制，调整国民收入分配格局，推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展，为整个经济社会发展增添新的活力。这样，就提出了实行“省直管县”改革，改变公共资源配置方式的大问题。改变资源配置方式，是提升县域经济在国民经济中所处重要地位的需要。是加快统筹城乡发展，建设社会主义新农村的需要。是努力解决县乡两级政府财政困难，维护基层和农村社会稳定的需要。是改变政府公共服务职能薄弱的窘状，探索公共服务管理创新的需要。这种改变，我认为可以简要概括为两个重要的现象或概念：“公共资源配置权下移” 和“公共服务统筹权上移”。
这种“公共资源配置权下移”，是对公共经济政策由过去的偏重城市开始向县域和农村转换状态的概括。它至少包含这样两个方面的信息：一是中央和省级政府的公共政策应当更多的向县域倾斜，要通过权力下放和扩权，加强县域统筹发展的能力，调动县域发展经济、解决三农问题的积极性和创造性；二是中央和省级政府的财力配置尽量向县城和农村倾斜，“多予少取放活”要成为方向性的常态，要有制度性的保证。
实现“公共服务统筹权上移”，它主要体现这样两方面的内容：一是加快统筹城乡发展，强化民生为重点的社会事业发展和公共服务提供，非常需要减轻县乡在统筹中的压力，也改变市统筹的区域不均衡问题。二是强化省级在辖区内统筹农村教育、文化、医疗、保障和平衡财政的责任。在我国目前的经济发展水平阶段，需要逐渐提高统筹层级，推动省级政府积极实施辖区内的财政统筹，追求省域公平是重要的过渡步骤，在此基础上，我们争取实现全国城乡的统筹。
二、改变公共资源配置方式，需要加快改变“市管县”体制，坚决把推进省直管县作为地方政府改革的重要突破点
上个世纪90年代以来，浙江省陆续对市县经济管理体制进行了改革，主要是下放权力给县一级，扩大县域发展经济的自主权。1992年、1997年、2002年和2006年，浙江省四次强县扩权改革，数百项本属于地级市的经济管理权限降至义乌、萧山等20个县（市、区）。义乌市（金华市辖）可根据经济社会发展需要，调整、优化政府机构设置和人员编制方案，可设立海关、出入境检验检疫、外汇管理、股份制商业银行等相关分支机构，适当增加市场监管、社会管理和公共服务部门的人员编制。可以说，这也是浙江强县（市）扩权，最引人注目的地方。只有强县才能强省，已成为省级决策层的共识。人们发现浙江县域经济大发展的原因除了“草根经济”之外，“省直管县”也是重要的浙江经验，“省直管县”已成为浙江发展县域经济的新动力。
而此前，海南出于土地面积和人口较少的因素，在1988年建省之初即实行了“县市分治”，省直管市县改革，即市只管理城市本身，县则由省直接管理。2008年夏，海南新一轮向县域扩权又强势展开。1997年重庆直辖后，经过调整，也完全过渡到直管区、县。近些年，在逐渐完善市场经济体制的进程中，我国有24个省份对818个县（市）陆续进行了财政体制“省直管县”的改革试点，约占全国县级总数的40.8%。也还有8个省份选择219个县进行了“强县扩权”和扩大县级政府经济社会管理权限等“省直管县”的试点，并有继续扩大和纵深推进的趋势。从试点情况看，这一探索有利于调动和发挥县级政府的积极性，促进县域经济社会发展；这一探索有利于深化行政管理体制改革，减少行政层级，提高行政效率；这一探索对促进城乡协调发展、推进城乡一体化进程，也具有重要意义。接下来的改革，应当更坚决，有更大的力度。
各省改革的范围、力度、重点或许有些区别，但综合来看，具体做法主要有以下几个方面：一是通过“强县扩权”，把地级市的经济管理权限直接下放给某些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局；二是从财政管理入手，实行由省直接对县的管理体制，加强由省级财政对县级财政的统筹；三是对县里的主要领导实行由省里直管，并将培训纳入中央党校、国家行政学院等国家级干部培训机构，提升县级主要领导的职级和组织人事管理规格。四是众多省份出台加快发展县域经济的文件，加快了“省直管县”改革的探索。
三、在解放思想的旗帜下，需要加快城乡公共经济和公共事业的扁平化管理，逐步减少行政层级，真正做到“指挥部前移”
各省改革的探索，与新世纪党和政府提出科学发展观和构建和谐社会的战略思想，我国经济和社会发展进入新的发展阶段有关。2005年，温家宝总理在全国农村税费改革工作会议上指出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’的试点。”国家“十一五”规划中有两处非常值得重视的亮点：一是在完善财政体制内容中提到“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级对县的管理体制”，二是在推进政府职能转变内容中强调“优化组织结构，减少行政层级”。2006年中央1号文件也提出：有条件的地方可加快推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”管理方式的改革。党的十七大以来，在进一步推进改革发展的新形势下，党中央和国务院明确提出，继续推进省直接管理县（市）的体制改革。在2008年8月《关于地方政府机构改革的意见》中，党中央和国务院提出，要继续推进省直接管理县（市）的财政体制改革，有条件的地方可依法探索省直管理县（市）的体制，进一步扩大县级政府社会管理和经济管理权限。在同年10月召开的党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，这些重要思想又得到进一步阐发和肯定，并强调优先将农业大县纳入改革范围。这些极其重要的指导思想，为县域经济发展和地方政府改革创新开拓了政策空间和实践空间。
这预示着，政府改革已经从减人、减事和合并机构的调整，开始扩展到“减少行政层级”的结构改革上。继2004年推行的“行政三分”管理体制改革后，近期深圳再一次将深化行政管理体制改革提上改革议程。在条件成熟时，将借鉴香港、新加坡的经验，取消区级政府，改区、街道办事处为政府派出机构。深圳将合理划分市、区事权，实行一级政府、三级管理；推行大部门制度，合理调整政府内部的决策职能和执行职能，建立各种专司执行的执行局；同时，还将设立综合性议事协调机构，建立健全行政决策咨询体制；重大事务由市政府集中决策，一般行政决策由若干个决策委员会来依法决策。到2013年，深圳将建立全新的公共服务型政府，预计比全国提前7年时间完成，建设“社会主义示范市”。为促成上述目标，此次改革具体实施步骤准备分为三个阶段：第一阶段重新界定设置政府职能，整合调整政府机构；第二阶段，创新政府运行机制和模式，完善决策执行监督的运行机制，大力培育发展社会组织；第三阶段，彻底理顺市、区、街道事权，逐步将区和街道全部变成政府派出机构，实行一级政府、三级管理。这意味着，深圳现有的“两级政府、四级管理”，即“市政府―区政府―街道办―社区工作站”的行政体制框架，面临重新构建。尽管这项改革还处于酝酿和铺垫阶段，但这的确是行政体制改革上的重要动向。
