经济危局下的民生新政
2009年是实施“十一五”规划的关键之年，也是进入新世纪以来我国经济发展最为困难的一年，特殊的形势背景决定了今年政府工作报告无论是目标任务、工作重点、政策举措，还是工作的着力点、实现方式，都与往年有着诸多不同点。细读2009年政府工作报告，这是一份更加务实、更加贴近百姓生活、更加注重解决实际问题的政府工作报告，亮点繁多。
“信心比黄金和货币更重要”
“信心比黄金和货币更重要”，成为今年温总理政府工作报告的一个崭新亮点。“信心”也成为今年网络流行最为频繁的词汇之一。
2009年我国面临的最大挑战就是来自国际金融危机的冲击。能不能直面我们所面临的挑战、矛盾和困难，有没有迎接挑战的勇气、信心和魄力，找没找到带领全国摆脱经济困境的具体政策举措，将直接决定政府新一年工作的成效。
也正因为如此，迎接挑战、克服困难，不断增强战胜困难的信心，增强化挑战为机遇的意识和能力，成为今年政府工作报告的一条主线。在今年的政府工作报告中，“信心”一词就出现了八次，八次“信心”分别涵盖了我国工业化、城镇化进程中在资金、劳力、金融体系的稳定、企业活力等方面的有利局势。报告用“八个来自”解读了信心和力量的源泉。这在以往的政府工作报告中是没有的。报告不仅提到了要保持信心，而且深入分析了保持信心的根据。
“保增长”：经济工作首要任务
非常之时采取非常之策。这在今年的政府工作报告中体现得尤为明显。
去年经济工作的首要任务是，防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀。今年，由于我们所面临的形势不同，因此，提出的经济工作首要任务也发生了根本性转变，保持经济平稳较快发展成为今年经济工作的首要任务，扭转经济增速下滑趋势也成为今年宏观调控最重要的目标。
在世界主要经济体经济增速放缓、甚至快速下滑，出现负增长，外需急剧减少等极为不利的国际形势下，我国仍然提出了国内生产总值增长8%左右的目标。为了实现这一目标，将去年提出的实行“稳健的财政政策和从紧的货币政策”，调整为“实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策”。这是继2003、2004年实施积极的财政政策相隔4年之后，再次实施积极财政政策，也是2003年以来连续6年实施稳健的货币政策之后，第一次实施适度宽松的货币政策。
“扩内需”：经济增长驱动力
坚持扩大内需是我国近年来经济工作的着眼点之一，受国际金融危机的冲击，我国对外出口的压力加大，对外贸易增速减缓，甚至出现负增长，因此，扩大内需被放到更加突出重要的位置上，成为拉动我国今年经济增长的主要驱动力。这一重大举措是党的十六大以来从没有过的。
明确把着力扩大国内需求特别是消费需求放在今年工作的基本思路中，把扩内需放在第一位，并作为促进经济增长的长期战略方针和根本着力点，充分发挥内需特别是消费需求拉动经济增长的主导作用，这是国家整体发展战略由主要依靠外需推动向既重外需推动、又重内需拉动所做出的重大转变。
为了扩大内需，中央今年着重采取了“两增一减”。
“两增”包括：一是把增加政府投资和政府支出作为扩大内需最主动、最直接、最有效的措施。今年，中央投资总额将达到9080亿元，比去年中央建设投资多出7559亿元。为了弥补财政收入不足，拟安排中央财政赤字7500亿元，比去年增加了5700亿元，同时国务院还同意地方发行2000亿元债券。这样，全国财政赤字合计达到9500亿元，占国内生产总值比重达3%。二是增加货币供应量。广义货币增长17%左右，新增贷款5万亿元以上。
“一减”，主要是减轻企业和居民税负。为了进一步扩大内需，今年政府在重视增强居民消费能力的同时，高度重视挖掘居民消费潜力。包括完善汽车消费政策，大力发展社区商业、物业、家政等便民消费，加快发展旅游休闲消费，扩大文化娱乐、体育健身等多种服务消费方式，培养消费热点，拓展消费空间，采取了“家电、农机、汽车、摩托车下乡”等多种行之有效的举措。同时在第二套普通自住住房、住房转让、普通商品住房消费等方面也采取了一些扶持政策。
“保民生”：政府工作重中之重
民生是历年两会的重中之重，也是历年政府工作报告的重中之重。
受国际金融危机的冲击，今年就业形势极为严峻，民生问题尤为重要。保民生首先要保就业。因此，在今年的政府工作报告中，促进就业被摆在了发展社会事业、保障和改善民生的首要位置，强调要“千方百计”促进就业，实施“更加积极”的就业政策，并提出了许多具体有效的措施。
在金融危机冲击下，许多困难群众面临生活困难，需要进一步加快社会保障体系建设。因此，完善社会保障体系也从去年发展社会事业中的倒数第二条提到今年的顺数第二条，表明今年政府将把更多的精力、财力和物力用于完善社会保障体系建设。
除了以上两点外，今年在这方面还有不少领域的突破，包括：基本养老保险的省级统筹将全面推进，农民工养老保险办法的制定并实施，养老保险关系转移接续办法的出台，提高社会保障待遇等。这些措施的出台与实施将使我国的社会保障覆盖面进一步拓宽，统筹的力度进一步增强，社会保障的整体水平有较大提高。
推进医药卫生事业改革发展是今年社会保障体制改革的一个重要突破口，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险覆盖范围将大大提高。今年把完善社会保障制度建设放在特别突出的位置，能够起到多种功效：一是可以缓减国际金融危机对困难群众所带来的生活压力，保持社会稳定；二是可以增强国民消费信心，进一步刺激内需的增长，释放我国长期积累下来的消费潜力，以弥补外需不足带来的不利影响；三是可以使社会保障领域的一些关键环节、关键领域的改革得以突破。
“扩内需”与“调结构”有机结合
在国际金融危机冲击下，如何迅速有效地扩大内需，扭转经济下滑的势头十分关键而紧迫。多年经济发展的经验教训表明，如果盲目地铺摊子、求速度，必然造成资源浪费，环境污染，对国民经济的长远发展产生不利的影响。
为了防止不利影响的出现，中央在强调扩内需的同时，特别强调要把扩内需和调结构有机结合起来，调结构依然是今年政府工作的重要内容。
总体看，今年调结构将主要表现在以下几个方面：一是着力优化信贷结构。加大对“三农”、中小企业等薄弱环节的金融支持，严格控制对高耗能、高污染和产能过剩行业企业的贷款；二是着力调整收入分配结构。提高劳动报酬占国民收入的比重，增加政府支出用于改善民生、扩大消费的比重，增加对城镇低收入群众和农民的补贴；三是着力优化投资结构。今年的政府投资将主要用于保障性住房、教育、卫生、文化等民生工程建设，节能环保和生态建设，技术改造和科技创新，农田水利、铁路、高速公路等重点基础设施建设和地震灾后恢复重建。政府投资都是用在应对危机最关键的地方，用在经济社会发展的薄弱环节。比如，今年中央财政对“三农”投入达到7161亿元，比去年增加了1206亿元，农业补贴1230亿元，比上年增加了200亿元；四是着力调整产业结构。着力解决一些重点行业发展中存在的突出矛盾和问题，推进结构调整和优化升级；推进企业组织结构调整和兼并重组，提高产业集中度和资源配置效率；支持企业加快技术改造，建设创新型企业；加快发展现代服务业，同时提升传统服务业。
改革向纵深突破
越是困难时期，越要重视改革开放。推进改革开放向关键环节、关键领域突破是今年政府工作的一大亮点，也是政府工作的重要着力点。
在去年改革的基础上，今年提出了一系列新的与广大人民群众关系更加密切的深化改革的措施，这些措施包括：
资源性产品价格改革方面，提出了推进电价改革、水价改革，积极开展排污权交易等新的改革任务，这些改革被放到了今年推进改革的第一条，表明其地位更加突出。财税体制改革方面，今年提出了要全面实施增值税转型改革，统一内外资企业和个人城镇税、教育附加费等制度。实现政府公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算的有机衔接，积极推进预算公开。金融体制改革方面，包括强调要稳步发展多种所有制中小金融企业，积极引导民间融资健康发展，强调保险业改革不仅要发挥保险保障的功能，还必须发挥融资的功能。提出要推进利率市场化改革，完善人民币汇率形成机制。
国有企业改革往年都位居我国改革的第一位，今年则被排在了第三位，地位有所下降，不过，今年提出了很具体的改革领域，包括铁路、电力、盐业等行业改革，以及民航、电信管理体制改革等。对如何落实放宽市场准入政策，也提出了更加明确的要求，强调要积极支持民间资本参与国有企业改革，进入基础设施、公用事业、金融服务和社会事业等领域。这些新的改革措施更加具体、更加深入，也更具可操作性。
最具里程碑意义的是，今年的政府工作报告中还第一次明确提出要推动利用外资和对外投资协调发展，这表明我国已经开始从过去重对外引资、轻对外投资，向既重对外引资、又重对外投资转变。
（作者系国家行政学院研究室副主任)
