张时飞：加快发展养老服务业的关键是加大财政投入
加快发展养老服务业的关键是加大政府财政投入力度
总体上看，与广大老年人不断增长的新需求、新期待相比，中国养老服务业发展明显滞后。据专家测算，目前我国养老服务市场年需求约为６０００亿元，而实际提供的不足１０００亿元。综合分析，政府财政投入不足是当前影响养老服务业加快发展的关键制约瓶颈。
１．老年社会保障体系不健全，目前有上亿老年人尚未享受养老保障待遇，养老服务业发展缺乏基本动力和活力。
据统计，２００８年全国６０岁以上老年人口１５９８９万人，而已享受养老保障待遇的仅有５８１６万人（参加城镇基本养老保险的离退休职工５３０４万人，全年领取养老金的农民５１２万），占全国老年人口总数的３６．４％。换言之，全国目前仍有１０１７３万６０岁以上老年人尚未被社会保障制度所覆盖，其中农村老年人占绝对比重。
以北京市为例，２００８年全市６０岁以上老年人口２３６万人，而因种种原因尚未享受养老保障待遇的约７０万人，其中５１万人是农村老年人口，约占全市无保障老年人口的７２．９％。特别需要指出的是，在已享受各种养老保障待遇的人员中，有相当部分是不足６０岁的老年人口。
有调查显示，中部某省会城市７７万领取养老金的离退休职工中，６０岁以上的仅为３７万人，占该市离退休职工总数的４８．１％，不足半数（原因主要是大量青壮年劳动力因企业破产转制提前退休和女性退休年龄为５５周岁）。
进而言之，在上亿老年人特别是农村老年人普遍无社会保障的情况下，要推进养老服务业加快发展，难度很大。因此，加快健全老年社会保障制度，特别是加大政府财政投入力度，是当前及今后一个时期发展养老服务业的首要且基础性工作。
２．发展资金主要由各级地方财政负担，中央财政投入有限，是目前养老服务业难有实质突破的重要因素。
早在２００６年，国务院办公厅就转发了全国老龄办和国家发改委等１０部门关于加快发展养老服务业的意见，明确提出要按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系。
为贯彻落实文件精神，国家有关部门相继安排了部分资金予以支持。如２００８年，国家民政部在福彩公益金中安排了２亿元支持五保供养服务设施建设，发改委安排了２亿元资金用于发展社区养老服务，财政部安排了１０．８亿元社区公共卫生服务补助资金，支持社区公共卫生服务和人员培训。然而问题是，发展养老服务业所需资金巨大，目前主要由各级地方财政负担的筹资方式，难以适应新形势发展的需要。从各地推进情况看，经济条件较好的东部沿海地区，养老服务业发展较快，效果初显。经济欠发达的中西地区除部分省会城市外，养老服务业发展缓慢，困难重重。
因此，养老服务业要在较短时间内取得突破性进展，中央财政必须尽早安排资金，并逐步提高其在整个投入中所占比重。
加快发展我国养老服务业所需财政资金总量的静态估计
要推动我国养老服务业加快发展，政府亟须强化两大块资金投入，即基本实现养老保障制度全覆盖所需资金（做大需方）和基本建立覆盖城乡养老服务体系所需资金（做强供方）。
１．基本实现养老保障制度全覆盖所需资金的概算。
要妥善解决老年人基本生活保障问题，治本之策是在全国普遍建立国民养老金制度（或曰全民养老补贴），即在现行“缴费型”养老保险的基础上，新增“非缴费型”养老保障制度（或曰“零支柱”）。考虑到这一建议关乎重构我国养老保障体系，本文暂不论及。治标之策有两个。
第一，建立城乡无社会保障老年居民养老保障制度。目前北京、天津、上海及部分省份的市、县已全面实施。如北京市有关文件规定，年满６０周岁本市城乡无社会保障老年居民每人每月可享受２００元养老待遇；上海市有关文件规定，年满６５岁本市城镇老年居民，每人每月可享受４００—５００元养老待遇。基于各地有益经验，可概算目前全国普遍建立这一制度所需资金。
方法如下：首先确定保障对象人数及结构。如上所述，目前全国有上亿６０岁以上老年人口尚未享受养老保障待遇，其中７０％在农村。为方便估算，我们首先取最低值１亿老年人计算，农村老年人则为７０００万。其次确定保障水平及地区差异。作为一项基本生活保障制度，其保障水平应不低于城乡低保人均补差。资料显示，２００９年第一季度全国城市低保人均补差为每人每月１８０元，农村为７１元。我们假定，城市养老待遇定为每人每月２００元、农村养老待遇定为每人每月１００元。最后估算制度全面建立所需资金量。公式为：保障资金＝保障对象×月保障待遇×１２。以此推算，在全国普遍建立城乡无社会保障老年居民养老保障制度，城市年需资金７２０亿元，农村年需资金７００亿元，共计年需资金１４２０亿元。
第二，建立城乡高龄老年人基本生活津贴制度。目前全面推行的有北京、宁夏等省份。如北京市有关文件规定，年满９０周岁的本市老年居民，每人每月可享受１００—２００元高龄津贴；宁夏回族自治区有关文件规定，百岁以上老年人每人每月按３００元、９０岁至９９岁老年人每人每月按当地低保标准的１３０％、８０岁至８９岁老年人按当地低保标准享受高龄津贴。
基于上述两地有益经验，可概算全国普遍建立这一制度所需资金，方法如上。我们假定，高龄老年人暂定为年满８０周岁（有条件时可降至年满７５周岁）的老年人，每人每月平均发放２００元高龄津贴。由此推算，目前全国１８０５万８０岁以上高龄老年人，年需资金４３３亿元。
２．基本建立覆盖城乡养老服务体系所需资金的概算。
考虑到老年食品、用品、保健、保险、旅游、文化、教育等产业链条长，市场作用大，所需资金非本文所能及。本文重点考察养老服务体系的两个核心构件——机构养老和居家养老，并把着力点放在养老服务设施建设上。
第一，全国新增养老床位所需资金的估计。方法如下：首先确定新增养老床位数量。国际经验及我国实践都表明，需要机构养老服务的人数约占老年人口总数的３％左右。以此推算，目前我国１５９８９万老年人口中，需要机构养老服务的人数约为４８０万，与之相适应，全国至少需要４８０万张养老床位。剔除现有养老床位数２３５万张（２００８年民政统计公报数），全国仍需新增２４５万张养老床位。其次确定单张养老床位所需建设资金。
总体判断，未来新增养老床位主要采取“民办公助” 模式建设，即鼓励社会组织或公民个人兴办养老机构，政府对符合条件的养老机构，按照单张床位予以一次性建设资金补贴。综合各地出台的政策措施，政府资助单张养老床位的平均标准大体在１万元左右。最后估算政府所需资金量。公式为：政府资金投入＝新增养老床位×单床资金补贴。以此计算，全国共需投入资金２４５亿元。
第二，城乡社区养老服务设施建设所需资金的估计。由于居家养老主要立足于约占全国老年人口７５％的低龄和健康老人，社区养老服务设施建设至关重要。根据国家有关文件并结合各地实践，我们认定，健全的居家养老服务体系至少应包括：在全国城乡社区（社区居委会和村民委员会）都应建有集生活服务、文化活动、老年教育等诸功能的居家养老服务网点（或曰“星光老年之家”）。依此设计，目前全国６８．７万个城乡社区（社区居委会有８．３万个，村民委员会６０．４万个），政府按照每个城市社区平均１０万元、农村社区平均５万元的建设标准予以财政补助，全国共需投入资金３８５亿元。
特别需要指出的是，加快发展养老服务业所需资金并不完全是新增财政投入。事实上，如果养老保障实现了全覆盖，养老服务业有了较快发展，至少有几大块资金可缩减甚至取消，如民政部门支出的部分低保、五保资金，劳动保障部门支出的部分企业退休人员社会化管理服务资金，各地各级残联支出的部分残疾人生活保障金等。
以城乡低保为例，据统计，２００８年全国城市低保对象中，６０岁以上老年人３１６．７万人，占总人数的１３．６％；农村低保对象中，６０岁以上老年人１２３４．４万人，占总人数２８．８％。全年城市低保人均补差每人每月１４１元，农村低保人均补差每人每月５０．４元。依此计算，仅２００８年，国家为确保贫困老年人最低生活共支出了１２８．３亿元财政资金。如果健全了养老体系，上述用于贫困老年人的低保资金大部分可用于其他减贫项目。
（作者单位：中国社会科学院社会学所）
