厘清权力关系：《村委会组织法》修订中的一个重要问题
2010-03-23 11:30:30来源：《学习时报》
2009年十一届全国人大常委会第十二次会议在总结20 多年村民自治实践探索的基础上，根据农村经济社会发展中村民自治遇到的新情况和新问题，初次审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（修订草案）》，向社会公开征求意见。相比较1998年的《村民委员会组织法》，《修订草案》使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督更具可操作性，这必将进一步推进村民自治，促进农村基层民主的健康发展。然而，“为了保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主”，笔者以为还有些问题值得进一步思考。其中一个重要方面，就是关于村民自治组织架构之间的权力关系问题。
村民自治看起来简单，实际上在村民自治机制的运行中存在着颇为复杂的权力关系。要切实保障和实现村民的民主自治权利，就有必要厘清村民自治机制中的权力关系，以使权力逻辑符合民主原理，使村民自治机制运行顺畅。
村民自治中的权力关系，最根本的是确定权力主体，最核心的是明确授权与被授权关系，最基本的原则是村民权利平等、决策中的少数服从多数原则和权力架构中的分权制衡原则。中国特色社会主义民主政治的根本理念是：一切权力属于人民，人民当家作主。由此，决定村一级公共事务的权力属于全体村民，村民的民主权利一律平等。从《修订草案》的内容看，村选举委员会、村民委员会、村民代表会议、村务监督机构都由村民选举产生，全体村民与它们的关系是授权与被授权的关系，因此村选举委员会、村民委员会、村务监督机构成员必须向村民负责，村民有权监督、评议、审议他们的工作，村民在提出罢免理由的基础上有权对这些组织中的成员启动罢免程序。
然而，尽管如此，在《修订草案》的某些规定中还存在着权力关系含混不清的地方。这主要集中在两个方面。
一是村委会的权力职能尚不够明晰，由此可能导致权力关系的变异。
比如，一方面《修订草案》明确：涉及村民利益和村里公共事务的事项，必须经村民大会或村民代表大会讨论决定方可办理。这说明，决策权归村民大会（村民代表会议），村民委员会是执行村民大会（村民代表会议）决策的办事组织。但另一方面，《修订草案》第二十七条规定“村民委员会应当实行少数服从多数的民主决策机制”，又将村委会定为村里的决策机构，这有可能将村委会这一办事组织变成实际上的决策权执行权合一的权力实体。
再如，在召开村民大会（村民代表会议）问题上，谁有召集权，《修订草案》中也含混不清。从《修订草案》的条文表述看，《修订草案》把村民大会（村民代表会议）的召集权与按规定承担召集村民大会（村民代表会议）事务工作的职责相混淆，这就可能使村委会本来只是承担召集会议的具体事务工作职责，上升成为实际上有权决定是否召集村民大会（村民代表会议）。
在村民自治中，决策权和会议召集权是十分关键和要害的权力，如果这两项权力实际归属为村委会，那就必然侵夺村民大会（村民代表大会）的权力范围，由此村民的权力主体地位就将虚置。我国农村的民主自治实践表明，如果缺乏符合分权制衡原理的组织架构，仅仅把选举作为村民自治的全部，那么选举就变成各种势力争夺村庄公共权力的闹剧，村委会就成为事实上的集权中心，村民对村委会的权力制约和民主监督也必然难以实现。相信《修订草案》正是为了纠正此前存在的这些问题，才增加了从组成村选举委员会规范、村民登记和选举、村民大会（村民代表会议）到民主管理与监督等一系列程序性的条文规定。但是，如果忽略了贯穿其中的权力逻辑的话，这些具体的操作性规定最终也可能变成以民主形式掩盖少数人专权、损害村民利益的合法外衣。
二是村党组织与村民大会、村党组织与村民委员会之间的权力关系含混不清，由此可能导致既削弱村民自治，也难以真正有效实现党的核心领导作用。
1998年《村民委员会组织法》明确：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。《修订草案》在“发挥领导核心作用”后面加上了“领导和支持村民委员会行使职权”这句话。这看起来对发挥党组织的领导核心作用做了进一步的明确规定，但实际上却可能引发新的疑义。
可能发生的疑义主要集中在如何理解党组织“领导”村民委员会行使职权上。从政党政治原理看，执政党与国家政权的关系和执政党与社会的关系分别属于两个不同领域，党在这两个不同领域的“领导”不是一个含义。从执政的角度看，作为执政党，中国共产党在国家政权系统中的“领导”就是直接控制和掌握国家权力。但是，村民自治不属于国家政权领域，而属于社会民主领域。而有的人不分国家社会领域的不同，将党的领导推而广之理解为党组织控制和掌握一切权力，包括基层社会的群众自治权力。
基于以上的理解偏差，在村民自治中，一些地方曾经出现村党组织以加强党的领导名义与村委会争夺对村里事务的实际控制权力，从而产生村党组织与村委会究竟谁“大”的问题，造成党组织与村委会之间的紧张关系。同时，由于缺乏健全的村级民主治理机制，结果无论是权力集中于村委会还是权力集中于村党组织干部手里，村民都难以监督和制约，导致村民自治只剩下一个空壳。
《修订草案》加上了党组织“领导和支持村民委员会行使职权”这句话，可能本意是想解决村党组织与村委会究竟谁“大”这一问题，但实际上却可能使权力关系发生进一步的混乱。从村民自治的权力逻辑说，村委会应向选举产生它的村民——即向村民大会（村民代表大会）负责，如果以领导的名义要求村委会向党组织负责，则就可能把村民这一权力主体撇在一边；如果把“领导”理解成控制村里的实际权力，则不仅造成党组织和村委会，而且还会进一步造成党组织权力与村民民主权利之间的冲突与紧张。因此，有必要把加强党的领导这一政治愿望与尊重民主政治的科学规律有机统一起来，从民主政治的原理上研究和弄清村民自治中的权力逻辑，从而解放思想，突破对“领导”的传统理解，寻找发挥党的领导核心作用的新途径。
村民自治看起来简单，实际上在村民自治机制的运行中存在着颇为复杂的权力关系。要切实保障和实现村民的民主自治权利，就有必要厘清村民自治机制中的权力关系，以使权力逻辑符合民主原理，使村民自治机制运行顺畅。
村民自治中的权力关系，最根本的是确定权力主体，最核心的是明确授权与被授权关系，最基本的原则是村民权利平等、决策中的少数服从多数原则和权力架构中的分权制衡原则。中国特色社会主义民主政治的根本理念是：一切权力属于人民，人民当家作主。由此，决定村一级公共事务的权力属于全体村民，村民的民主权利一律平等。从《修订草案》的内容看，村选举委员会、村民委员会、村民代表会议、村务监督机构都由村民选举产生，全体村民与它们的关系是授权与被授权的关系，因此村选举委员会、村民委员会、村务监督机构成员必须向村民负责，村民有权监督、评议、审议他们的工作，村民在提出罢免理由的基础上有权对这些组织中的成员启动罢免程序。
然而，尽管如此，在《修订草案》的某些规定中还存在着权力关系含混不清的地方。这主要集中在两个方面。
一是村委会的权力职能尚不够明晰，由此可能导致权力关系的变异。
比如，一方面《修订草案》明确：涉及村民利益和村里公共事务的事项，必须经村民大会或村民代表大会讨论决定方可办理。这说明，决策权归村民大会（村民代表会议），村民委员会是执行村民大会（村民代表会议）决策的办事组织。但另一方面，《修订草案》第二十七条规定“村民委员会应当实行少数服从多数的民主决策机制”，又将村委会定为村里的决策机构，这有可能将村委会这一办事组织变成实际上的决策权执行权合一的权力实体。
再如，在召开村民大会（村民代表会议）问题上，谁有召集权，《修订草案》中也含混不清。从《修订草案》的条文表述看，《修订草案》把村民大会（村民代表会议）的召集权与按规定承担召集村民大会（村民代表会议）事务工作的职责相混淆，这就可能使村委会本来只是承担召集会议的具体事务工作职责，上升成为实际上有权决定是否召集村民大会（村民代表会议）。
在村民自治中，决策权和会议召集权是十分关键和要害的权力，如果这两项权力实际归属为村委会，那就必然侵夺村民大会（村民代表大会）的权力范围，由此村民的权力主体地位就将虚置。我国农村的民主自治实践表明，如果缺乏符合分权制衡原理的组织架构，仅仅把选举作为村民自治的全部，那么选举就变成各种势力争夺村庄公共权力的闹剧，村委会就成为事实上的集权中心，村民对村委会的权力制约和民主监督也必然难以实现。相信《修订草案》正是为了纠正此前存在的这些问题，才增加了从组成村选举委员会规范、村民登记和选举、村民大会（村民代表会议）到民主管理与监督等一系列程序性的条文规定。但是，如果忽略了贯穿其中的权力逻辑的话，这些具体的操作性规定最终也可能变成以民主形式掩盖少数人专权、损害村民利益的合法外衣。
二是村党组织与村民大会、村党组织与村民委员会之间的权力关系含混不清，由此可能导致既削弱村民自治，也难以真正有效实现党的核心领导作用。
1998年《村民委员会组织法》明确：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。《修订草案》在“发挥领导核心作用”后面加上了“领导和支持村民委员会行使职权”这句话。这看起来对发挥党组织的领导核心作用做了进一步的明确规定，但实际上却可能引发新的疑义。
可能发生的疑义主要集中在如何理解党组织“领导”村民委员会行使职权上。从政党政治原理看，执政党与国家政权的关系和执政党与社会的关系分别属于两个不同领域，党在这两个不同领域的“领导”不是一个含义。从执政的角度看，作为执政党，中国共产党在国家政权系统中的“领导”就是直接控制和掌握国家权力。但是，村民自治不属于国家政权领域，而属于社会民主领域。而有的人不分国家社会领域的不同，将党的领导推而广之理解为党组织控制和掌握一切权力，包括基层社会的群众自治权力。
基于以上的理解偏差，在村民自治中，一些地方曾经出现村党组织以加强党的领导名义与村委会争夺对村里事务的实际控制权力，从而产生村党组织与村委会究竟谁“大”的问题，造成党组织与村委会之间的紧张关系。同时，由于缺乏健全的村级民主治理机制，结果无论是权力集中于村委会还是权力集中于村党组织干部手里，村民都难以监督和制约，导致村民自治只剩下一个空壳。
《修订草案》加上了党组织“领导和支持村民委员会行使职权”这句话，可能本意是想解决村党组织与村委会究竟谁“大”这一问题，但实际上却可能使权力关系发生进一步的混乱。从村民自治的权力逻辑说，村委会应向选举产生它的村民——即向村民大会（村民代表大会）负责，如果以领导的名义要求村委会向党组织负责，则就可能把村民这一权力主体撇在一边；如果把“领导”理解成控制村里的实际权力，则不仅造成党组织和村委会，而且还会进一步造成党组织权力与村民民主权利之间的冲突与紧张。因此，有必要把加强党的领导这一政治愿望与尊重民主政治的科学规律有机统一起来，从民主政治的原理上研究和弄清村民自治中的权力逻辑，从而解放思想，突破对“领导”的传统理解，寻找发挥党的领导核心作用的新途径。
作者：蔡 霞 责任编辑：林梅
