中央对地方的合法性监督

　　法国是具有中央集权传统的国家，一直以来，中央与地方的关系是以由中央派驻地方代表负责对地方事务进行管理、保障中央政令畅通为主要特征的。1982年起，为了适应国家高速现代化和提高行政效率的需要，也为了适应地方民主发展与地方治理现代化的需要，法国开始进行大规模的地方分权改革。经过近30年的发展，法国从传统的中央集权单一制国家转型成为地方分权单一制国家。在地方分权单一制下，法国中央与地方实行行政分权，地方团体对其权限范围内的事务进行自我决定、自我管理。但同时，单一制的国家特征仍然保留，地方团体仍然是统一民族国家内的地方组织，中央政府需要通过对地方进行监督，在尊重地方自主性的同时，保证民族国家的统一、中央政令的畅行以及各地方之间的平衡发展。这种监督是任何一个国家中央与地方权力关系必不可少的环节，法国的经验对其他国家也会有重要的参考和借鉴价值。

　　法国中央对地方监督的宪法原则——维护国家统一与尊重地方自主性并重

　　1958年法国宪法第2条规定：“法兰西是不可分的、世俗的、民主的和社会的共和国。它保证所有公民，不分出身、种族或者宗教，在法律面前一律平等。它尊重一切信仰。它的组织是分权化的。”根据这一规定，法国宪法委员会确立了一个基本宪法原则，即“共和国不可分原则（indivisibilité）”，这一原则构成了法国地方分权后仍保持单一制特点的宪法基础。共和国不可分原则包含三层含义，首先，是指主权不可分。主权首先表现为立法权，因此主权不可分在法国是指国家规范权的统一，以及国家规范权相对于地方团体的优越性。其次，是指领土的不可分，包括领土的不可触犯性和在领土范围内适用权利的一致性。最后，是指人民的不可分，即法兰西人民作为一个统一体的独特性存在。在监督方面，共和国不可分原则禁止各领土单位一切可能导致其从国家分离的发展，以保证地方分权后法国仍保持单一制国家的特点。

　　同时，法国宪法第72条规定，“依照法律规定的条件，这些地方团体由选出的议会自主管理”。根据这一规定，宪法委员会确立了“地方团体自由行政原则”，这一原则有三方面的要求：一是国家公务与地方公务有所区分，从行政法角度讲即地方有明确的事权范围；二是民选产生的议会是地方自由行政的主体，对地方事务有最终决定权；三是地方团体拥有相应的资源支持其自由行政。在监督方面，地方团体自由行政原则保护地方团体决策和行动的自治，以防止行政和司法机关可能的侵犯。

　　共和国不可分原则与地方团体自由行政原则共同构成了中央对地方监督的基本原则：根据宪法第72条的规定，地方团体拥有决策和行动的自由；同时，这种自由来自立法机关的赋予，地方团体自由行政的实践必须服从法律，以维护共和国不可分的单一制国家特点。这两个原则并行构成了中央监督地方的双重要求。

　　法国中央对地方监督的主要方式——合法性监督

　　1982年分权改革之前，法国中央对地方的监督主要依靠行政监管（tutelle）来完成，这是一种高度集权的监管关系。1982年的分权改革终结了行政监管，代之以合法性监督，这是国家对地方团体进行监督的最重要方式。具体而言，合法性监督由以下内容构成：

　　1.合法性监督的依据——法国议会的法律

　　法国宪法第72条规定，地方团体“依照法律规定的条件”自由行政，将规制地方团体自由行政的权力赋予了议会制定的法律，指明了地方团体自由行政中的“法律保留原则”，也即法国议会保留了具体实现地方团体自由行政原则的规范制定权。具体而言，法国议会负责确定地方团体决策和行动自治的条件，以及地方团体的权限和资源。这方面的立法主要包括四方面内容：一是有关地方自治原则的地方层级、地方自治团体的组织以及权限等事项；二是有关地方财政问题与人事产生方式问题的事项；三是有关中央与地方各级之间事务的权限划分问题；四是给地方课以义务，加重地方负担的事项。地方团体自由行政的实践必须服从法国议会通过的法律，法律是对地方团体行政活动进行合法性监督的标准，这是合法性监督的首要内涵。

　　2.合法性监督中中央代表的作用——建议权与提起诉讼权

　　分权改革后地方团体通过的文件无需事先提交中央代表获得批准，只需遵守国家的法律和法令即可生效。在这方面，地方的自主权大为增强而中央代表的权限极度收缩。当中央代表认为地方团体自由行政行为没有遵守法律时，首先尽可能地通过协商的方式，建议地方当局自行改变或者收回合法性有争议的文件，以避免撤销之诉，徒增行政法院的诉累。在建议权行使无果时，中央代表自身没有权力对地方团体的文件违法与否进行裁判，也无权直接撤销地方团体的文件，而需要将异议提交独立的第三方——行政法院进行审查处理，即发起合法性监督。在这种监督中，中央代表没有了事先批准权，也没有事后的裁决权，而只有建议权和提起诉讼的权利。

　　3.合法性监督的裁决主体——行政法院

　　作为审判双轨体制的代表，法国司法审判组织分成两套系统：普通法院系统与行政法院系统。其中，普通法院系统受理一般民事、刑事案件，行政法院受理与行政权力行使相关的案件，并对之有最后的裁决权。国家与地方团体之间的权限争议，属于行使公共权力、适用公法规则的案件，因而属于行政法院的管辖范围。

　　行政法院对地方团体通过的文件进行合法性审查，能够提起这类诉讼的主体有两类：中央代表与公民个人。其一，大区长与省长作为中央的代表监督地方团体执行国家法律的情况。如果其认为地方团体通过的决议不合法，可以向行政法院提起行政诉讼，要求行政法院进行审查。其二，如果地方团体的决议涉及公民个人利益，而公民个人有足够证据证明决定的执行会损害其利益并且造成难以弥补的损失，则公民个人可以在决议送达后两个月内，向行政法院提起诉讼，请求行政法官暂停决议的实施，并裁决其合法性。这是行政法院对地方团体进行监督的主要方式，这种监督只限于合法性审查，而不涉及地方自治团体决定的合理性。

　　在地方分权而自治的法国，地方政府是真正独立的法律主体，与中央政府之间不存在隶属的等级关系，而是平等合作关系。中央与地方之间权限争议的解决，不能以中央政府意志为准、由中央通过行政命令的手段解决，而是需要通过独立的第三方即司法机关依据法律来裁决。行政法院是法制原则的维护者，可以对地方团体的违法行政进行惩戒。这是法国合法性监督机制的核心，也是法治国家解决中央与地方监督矛盾的最重要渠道。

　　思考及相关启示

　　法国地方分权改革是在传统中央集权制国家内通过自上而下的方式推进地方自治的变革。近30年的历程中，并没有出现过度地方保护主义倾向与统一民族国家的分裂，这很大程度上要归功于监督机制的良好运作。纵观法国中央对地方团体的监督，可以得到如下启示：

　　一是监督必须坚持保障地方自由行政与维护国家统一不可分的并重。分权改革之后，地方团体不是中央政府在地方的延伸，而是拥有独立法人地位的自治主体，对本地事务具有自我决策、自我行动的权力。这符合现代社会中地方政府在贴近居民生活的公共行政方面承担越来越多的职能、尊重地方政府在本地事务中的自主决定权和自由裁量权的民主化趋势。但是同时，地方分权而自治并不是地方的独立，而是只能在符合国家利益的情况下存在。地方独立法人资格是国家所承认的，其享有的自治权也是来自国家宪法和法律的赋予。为了防止地方分权损害国家统一，必须对地方团体实行一定的监督。二是国家对地方的监督必须坚持法治化道路。地方分权单一制不同于中央集权单一制的重要特点在于，地方团体是拥有独立法人地位的自治主体，中央对地方团体的事务不能任意进行政策性的行政干预，而需要依据法律规定进行。法国中央对地方团体的合法性监督坚持法治化途径，表现在：首先，议会法律在监督中起到了统一标准的作用。地方分权是一种行政分权，行政权在中央与地方政府间进行了划分，地方团体只是一个行政实体，而不是政治实体，只有行政权而没有立法权，立法权由国民议会和参议会统一行使。因此不会出现各地方以自己制定的“法”为执行标准的“依法行政”。各地都需要以法律为依据来做出决策和进行活动，否则即是违法。其次，合法性监督的实质是通过行政法院的司法途径得以完成的法治化监督，而不是行政对行政的裁判。在合法性监督中，中央对地方的监督可以由中央的代表提起，但是不由其裁判。中央的代表不能自行宣告地方决议的违法无效，而是需要将其提交独立的第三方——行政法院进行裁决。这种监督实质上演变为一种司法裁判。而司法裁判的前提是行政法院由国家统一设立而独立于中央政府和地方政府，以保证裁判的公正性。

　　法国这种监督体制和运作既符合单一制国家的特点，同时也体现法治国家各种权力关系应当纳入法律调控范围的要求，对其他单一制国家在对地方进行行政分权的同时仍然保持中央监督的实现的探索，具有重要借鉴意义。