刘小兵：“十二五”指标为何要有区分

　　问：“十二五”规划纲要中列出了20多项经济社会发展主要指标，涉及经济发展、科技教育、资源环境、民生保障等领域。这些指标，有的具有“约束性”，有的则被冠之以“预期性”。请问，为何要做如此区分？

　　——新华网网友 花开富贵

　　答：根据十一届全国人大四次会议审议通过的第十二个五年规划纲要，2011年至2015年间我国经济社会发展主要有七大目标，分别包括经济平稳较快发展、结构调整取得重大进展、科技教育水平明显提升、资源结构环境保护成效显著、人民生活持续改善、社会建设明显加强以及改革开放不断深化。

　　围绕这七大目标，“十二五”规划纲要进一步提出了包括12个预期性指标和12个约束性指标在内的24项经济社会发展指标。所谓预期性指标是指国家期望的发展目标，主要依靠市场机制，加上政府适时调控和运用各种政策引导社会资源配置而努力争取实现。所谓约束性指标是指明确并强化各级政府责任的指标，是中央政府对地方政府和中央有关部门提出的工作要求。政府将通过合理配置公共资源和有效运用行政力量以确保约束性指标的达成。

　　之所以要区分预期性指标和约束性指标，究其原因还得追溯到“十一五”时期。这一阶段，我国首次将“计划”改为“规划”。一字之差实则表明治国理念发生根本性转变，政府不再刻意统管一切，经济社会发展目标将更多依靠市场机制来实现，政府的职责确定为弥补市场缺陷。理念转变的一个重要表现就是，将经济社会发展的目标根据市场与政府的分工进行分解。那些主要依靠市场力量来实现的目标确定为预期性指标，而主要依靠政府力量来完成的目标则被定为约束性指标。这种划分是“计划”改为“规划”后顺理成章的事情，有利于分清政府与市场的职责，有利于建立科学的绩效考核与政绩考核体系。这是在理解和区分约束性指标、预期性指标，避免将二者混为一谈时必须了解的一个大背景。

　　这一理念在“十二五”规划中得到了延续。但值得注意的是，与“十一五”时期相比，“十二五”时期经济社会发展目标的提出与分解更加注重经济结构转型、资源环境利用保护和民生改善。12个约束性指标尤其是新增的4个指标主要围绕这些特征展开。

　　不过，在未彻底摆脱“唯GDP论”的情形下，顺利实现这些目标面临着很大的难度。为此，有必要做到以下三点：

　　首先，树立正确的政府考核导向。不盲目追求GDP不是嘴上说说就能够生效的。“十一五”规划中，我们已经将GDP增长确定为预期性指标，但在实践中各级地方政府仍将其作为工作的重要目标，甚至比约束性指标还具有强制力。新形势下，唯有切实改变考核导向，方能推动各级领导干部准确把握从“计划”到“规划”的转变，认真体会划分预期性指标与约束性指标的实质内涵。

　　其次，做好在各地方、各部门之间分解任务、明确责任的工作，加强统筹协调。要将约束性指标分解落实到具体部门、各个地方甚至“一把手”和领导班子的头上。

　　最后，建立公正、完善的监督机制与信息公开制度。有种观点认为，不透明的政府要实现任何指标都是容易的，只要在统计上做做文章即可。确定约束性指标和预期性指标，最终目的是为了造福于民。而一个公正、完善的监督机制和信息公开制度，既能把政府的努力作为传递给老百姓，也能增加国民齐心打拼的积极性，显然不可或缺。

　　预期性指标

　　国内生产总值年增长7%

　　服务业增加值占国内生产总值比重提高4个百分点

　　城镇化率从47.5%提高到51.5%

　　高中阶段教育毛入学率累计增长4.5%

　　研发费支出占GDP比重达到2.2%

　　﹡每万人口发明专利拥有量累计增加1.6件达到3.3件

　　城镇居民人均可支配收入增长高于7%

　　农村居民人均纯收入增长高于7%

　　城镇登记失业率低于5%

　　城镇新增就业人数4500万

　　农业灌溉用水有效利用系数增长0.03

　　﹡人均预期寿命增加1岁达到74.5岁

　　约束性指标

　　全国总人口控制在13.9亿以内

　　﹡九年义务教育巩固率累计增长3.3%达到93%

　　城镇参加基本养老保险人数累计增加1亿达到3.57亿人

　　城乡三项基本医疗保险参保率累计增长3%

　　﹡城镇保障性安居工程建设共增3600万套

　　耕地保有量保持18.18亿亩不变

　　森林覆盖率提高到21.66%和森林蓄积量增加6亿立方米

　　单位工业增加值用水量累计降低30%

　　单位GDP能源消耗累计降低16%

　　﹡单位GDP二氧化碳排放累计降低17%

　　﹡非化石能源占一次能源消费比重累计增长3.1%达到11.4%

　　主要污染物排放总量减少8%—10%

　　注：“﹡”为“十二五”规划纲要新增指标