户籍最终应定位于居民户口登记单一意义

      城乡二元户籍制度使人口从流动到控制，城市化进程逐步受阻

　　在中国，由于户籍制度的建立，使得农民几乎成为低层群体，他们难以享受与城镇居民的同等福利，农民自从出生起就输在起跑线上。新中国初期的户籍制度，并不限制民众的居住和迁徙自由，城乡之间，城市与城市之间的人口流动并没有特别的限制。1951年7月新中国首个全国性的户籍法规《城市户口管理暂行条例》颁布，《条例》只是“城市”的户籍管理制度，农村的户籍工作并没有正式开展。第一个五年计划掀起了第一轮社会主义工业化高潮，大规模的工业化建设，需要大量的农民进城，成为城市居民。这时，城市化率每年提高一个多百分点。三年经济困难之后，国家为了应对当时的短缺经济，实行城乡分治的户口制度，严格限制农业人口转变为非农业人口。1958年，我国颁布了第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》，标志着中国城乡二元户籍管理制度正式建立，中国从此步入城乡分割的二元体制时代。严格的户口管理，刻意把“农业人口”和“非农业人口”在人口统计指标上划分开来，并把一系列的优惠制度捆绑在户籍制度之上，由此造成了城乡之间、流动人口与本地人口之间在教育、医疗、社保、卫生等诸多方面的不平等。此时，虽然说工业建设仍在继续进行，但城市化却停滞了。到1978年，全国的城市化率只有17.9%，82.1%的人口是农民。

　　新一轮城镇化进程中的“三大难”

　　党的十一届三中全会以后，家庭联产承包责任制在农村普遍推行，农民有了财产权和自身劳动力的自由支配权，农村劳动力的流动就悄然开始。1984年，户籍坚冰出现首道裂缝，国务院批转公安部《关于农民进入城镇落户问题的通知》规定，农民以自筹资金、自理口粮为前提，以在集镇有固定住所、有经营能力，或在乡镇企事业单位长期服务为条件进入城镇务工经商。这一小小的城门开放是农村劳动力流动政策变动的一个标志，它表明近30年的城乡人口流动就业管理制度开始松动，城乡地域隔膜渐渐淡化。

　　户籍制度的改革一直在探索，且形成了具有中国特色的中国经验。广东中山市探索外来工积分制入户政策，在全国引起了极大反响。2010年6月，广东省政府出台了《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见》，在全省范围内实行农民工积分制入户城镇政策。截至2011年11月，广东已有17.2万名农民工通过积分制入户城镇，这意味着户籍制度坚冰不仅在珠三角融化，而且已经迈出了实质性户籍改革步伐。

　　但在新一轮城镇化进程中，我们也面临一系列挑战，诸如怎样摆脱对土地资源的过度依赖，如何有效维护征地农民利益，城镇化人口以何种方式获得同等社会权益等“三大难”。

　　取消农民工称谓关键在于户籍管理制度改革，提高城市化水平

　　20世纪80年代末开始，我国大批农村剩余劳动力自发地、大规模地、持续地跨地区向大中城镇，特别是向经济较为发达的沿海城镇流动，形成了国内外广泛关注的“民工潮”，伴随“民工潮”产生了一种很特殊的社会群体——农民工。农民工是城乡二元体制的产物，是特殊历史时期出现的一个特殊社会群体。随着户籍制度改革不断深化，城镇化进程不断加速，2011年是中国城市化发展史上具有里程碑意义的一年，城镇人口占总人口的比重首次超过50%。这标志着中国发展进入了一个新的历史时期，城市化成为继工业化之后推动经济社会发展的新引擎。

　　伴随着城镇化进程，农民工的称谓再次提到议事日程。广东省委书记汪洋在今年1月召开的省委十届十一次全会上提出，广东将加快研究并适时出台取消农民工称谓的政策措施。农民工的称谓，或许在不久的将来退出中国历史舞台。

　　称谓的改变只是农民工身份转变的第一步，取消农民工的称谓，使农民工真正融入城镇，关键在于户籍制度的改革。户籍管理制度改革的实质，就是要逐步剥离城市户口上附着的社会保障“特权”，使居民社保待遇与户口性质脱钩，推动实现城乡公共服务一体化和全民社保待遇均等化。户籍的功能由此不断弱化，最终定位于居民户口登记的单一意义，户籍制度改革的目标就实现了。这样，人口流动主要是通过经济因素、资源承载能力进行合理调节，社会保障实现全国统筹和城乡基本均衡。可见，改革了户籍制度，消除了农业户口和非农业户口的界限，也就消除了实际上存在的农民与非农民的身份区别，农民工的帽子自然摘除，并在根本上为解决农民工的深层次问题准备了体制性的条件。（作者系广州大学教授）