海西建设呼唤政府的制度创新能力
《海峡西岸经济区发展规划》提出，以推进重点领域改革为突破口，加快体制机制创新，探索建立统筹城乡经济社会一体化发展的体制机制，深化行政管理体制改革，完善现代市场制度，推进社会管理体制改革，率先建立充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制。这些论述把政府制度创新提到了一个重要位置。
制度是现代国际竞争的核心维度。新制度经济学认为，国家竞争优势并非仅仅依靠微观的、物质技术形态的竞争取得，企业或产业之间的竞争只构成了国际竞争的一个维度，另一层次的竞争是一种宏观层次的竞争，这种竞争表现为一种制度竞争，取得一种制度优势是这种竞争形态的中心。另有国内学者认为，制度是第一生产力，制度在国家发展中起着决定性的作用。
纵观科技发展史，汉宋之间，中国在冶炼技术、纺织技术、建筑技术、制陶技术、造船航海技术等方面走在世界前列，最值得国人骄傲的四大发明奠定了中国作为世界科技中心的基础。然而，近代以来，中国科技发展远远落在世界后面，四大发明既没能推动中国科学技术快速发展，也没能使中国社会发生革命性变化。指南针虽然为郑和下西洋提供了技术支持，但是郑和下西洋只是宣扬了国威，并没有推动商品经济发展。造纸术、印刷术虽是文化传播手段的一场革命，但在中国却被用来印佛经，巩固了佛教地位。火药的发明使我国有了最原始的火箭技术，本来可以引起中国军事革命，但国人却用火药来做鞭炮，最后蒙古人用中国发明的火药打进中原，灭亡了宋朝，建立了元朝。与此相反，四大发明传到西方，却引起西方科学技术特别是社会重大变革。指南针为哥伦布发现新大陆奠定了技术基础，造成英、法等老牌帝国主义的崛起。造纸术、印刷术为西方“文艺复兴运动”传播科学与文化提供最先进的传播手段。火药则炸开罗马农奴制的堡垒，加速西方封建社会形成。
中国近代以来科学技术的落后实际上落后在科技制度上。中国从古代到近代既没有建立起促进科学技术发展的制度，也没有建立起促进科学技术在生产领域广泛应用的制度，这与西方先进的科技制度形成鲜明对比。从美国发展史上看，美国的崛起并超越欧洲，完全得益于美国重视制度创新。19世纪30年代，一位名叫托克维尔的法国贵族写了一本书叫《论美国的民主》，对美国的制度创新做了深入细致的研究，他比较了美国和欧洲之间的异同，得出了几个方面的结论：第一，加拿大、美国、墨西哥人最初都来自欧洲，可是加拿大、墨西哥建立了紧密和稳定的社会，人们居住得非常集中。而美国的定居者和移民却住得比较松散，大都不安于现状，在不断地变革，因为只有住得比较松散才有发展空间。第二，尽管已经过文艺复兴、启蒙运动、法国大革命，欧洲仍然是一个等级制度严格的社会，而在美国却见不到欧洲那样的等级社会。第三，在欧洲，长期实行“政教合一”，宗教势力通常与政府结合在一起，而美国实行政教分离，在美国宪法中找不到任何宗教的字眼，美国法律也无宗教意义上的解释，但这并不影响美国个人与社会保持欧洲宗教的道德和价值观。美国社会一方面追求物质利益，构成一个利益驱动的冷冰冰的社会，另一方面，比较温暖的慈善社会也同时存在。第四，靠移民制度和奖学金制度，使美国拥有了许多高水平人才和高素质国民。总之，制度创新带来了美国科技和商业上的创新，这是美国超越欧洲的法宝。
海西建设要求政府加快制度创新步伐。制度创新对于一个国家、一个地区经济与社会的发展至关重要。改革开放初期，我国开始在农村进行经济体制改革。地还是那些地，人还是那些人，没有任何新技术，也没有增加什么投资，只是把农业生产的“人民公社”体制改为“联产承包责任制”，在很短的时间内，农业生产就有了很大发展，这是制度创新的结果。2003年，福建在全国率先开展集体林权制度改革，人还是那些人，林还是那些林，没有增加资金、没有采用新技术，只是把公共林改为私有林，林农造林、育林、护林积极性空前高涨。2005年，全省完成植树造林总面积达207万亩，与2003年相比翻了一番。林农资源保护意识显著提高，对森林病虫害的防治力度明显加大。此外，林权改革使林农对林业科技需求明显增加，并促进了林业经营规模化、集约化，发展了林业生产力。这些都充分显示出制度推动生产力发展的重要作用。如今林权改革已在全国各地得到全面推广。
海峡西岸经济区在我国区域经济发展中属于后起的经济区，可以发挥后发优势。如何发挥后发优势实现跨越发展，靠本经济区内部增加资金、技术、人才投入，显然是很有限的。应该在制度创新上做文章。通过制度创新，调动和提高经济区域内部的积极性，形成制度的内部绩效；通过制度创新，建立科学、完整、稳定的制度体系，确保交易的确定性，给交易者或投资者良好的制度预期，降低交易成本或商务成本，形成本区域对其他区域在资金、技术、人才方面的“虹吸效应”。
海峡西岸经济区建设是我省经济与社会的跨越发展，各级政府要充分认识制度创新在海峡西岸经济区建设中的战略意义，充分认识政府在制度创新中的主导作用，不断增强政府制度创新的自觉性。要使海西制度创新与海西现代化建设进程同步，必须充分发挥政府制度创新的积极作用，这样，海西建设中的制度需求才能得到最有效的供给。加快政府制度创新步伐可以从以下几个方面入手：第一，建立学习型政府，通过理论创新推动制度创新。要建立学习型政府，不断跟踪国内外先进的发展理论和管理实践，不断更新政府领导和政府公务员的知识结构，提高政府公务员通过实践创新促进理论创新、通过理论创新推动制度创新的水平。第二，建立制度创新奖，增强政府制度创新的动力，使制度创新激励制度化。第三，在绩效考评中增加制度创新内容，增强公务员制度创新的自觉性。第四，设立制度创新机构，提升政府制度创新的能力。制度创新机构专门研究制度创新规范、制度创新标准，使制度创新、制度生成走向科学化和专业化。第五，加大测评技术研究力度，解决制度创新的技术难题。第六，改进制度生成方法，降低“制度非理性”。在制度设计前要广泛收集国内外相关信息，了解国内外相关领域的现状与未来发展趋势，防止不合理的制度得以生成。在制度决策时要充分考虑各相关利益主体的诉求，决策结构应有广泛的代表性，这是防止不合理制度生成的关键。（作者为福建行政学院教授）
