“新权力革命”的突破口——对县级政权改革的思考与建议
胡锦涛总书记在纪念中共十一届三中全会召开30周年大会上的讲话中指出：“近一个世纪以来，我国先后发生三次伟大革命。第一次革命是辛亥革命，推翻了统治中国几千年的君主专制制度，为中国的进步打开了闸门。第二次革命是中国共产党领导的新民主主义革命和社会主义革命，推翻了帝国主义、封建主义、官僚资本主义在中国的统治，建立了新中国，确立了社会主义制度，为当代中国一切发展进步奠定了根本政治前提和制度基础。第三次革命是我们党领导的改革开放这场新的伟大革命，引领中国人民走上了中国特色社会主义广阔道路，迎来中华民族伟大复兴光明前景。”这里，我们第一次把改革开放宣称为一次“新的伟大革命”，并将这一次伟大革命与前两次改变社会性质的革命相提并论。这就表明，改革开放不是一次枝梢末节的修修补补的改革，而是在社会主义内部推进的一场深刻革命。与前两次革命不同，第三次革命是中国共产党在前两次革命基础上的新权力革命，其革命的性质是社会主义制度的完善和发展，而不是“改朝换代”，因此，我把它叫做“新权力革命”。
近年来，由于政治体制改革相对滞后，尤其在县（包括县级市）一级以下的基层，党内和政府内的腐败发展势头令人惊愕，权力滥用，跑官卖官已成风气，贪污受贿数额巨大，欺压百姓的事件屡有发生。在一些地方，群众与党和政府的关系，已经恶化到了老百姓忍无可忍的地步，基层政治生态危机已经释放出了危险的信号。
“郡县治，天下安”。县级政权和权力作为构成一个国家的基本单元，是政权的重要基础，推进政治体制改革已是刻不容缓，必须有壮士断腕的决心和信心。选择好的突破口又是新权力革命推进的关键。
县级权力改革是推进政治体制改革的突破口
共产党能否树立起执政为民的形象全靠基层政权的行使者
第一，县级政权是矛盾的集中点。目前，全国有县级政权2862个，其中，1636个县， 852个市辖区和374个县级市。县级政权是整个政权的根基，其权力运行是否正常，公职人员是否清廉，涉及面广，影响范围大。政治体制改革的成效和基层政权稳固与否，直接关系到民众对整个政权的信心和人心向背。
县级政权组织上承省、市政权组织，下接领导乡镇，是宏观与微观的结合部，是理论与实践的接合部，是上情下达和下情上传的枢纽，是政权的基础，是支撑中央政权稳固运行的政权之基。来自基层民众的矛盾与压力会率先在县一级以积聚放大的形式显现出来。现在，全国不少县级主管领导仍然是集政策制定权、资源分配权、行政管理权、行业监管权于一身，“长官意志”和“独断专行”现象相当普遍。在县级政权改革中，出台的每一个方案、每一项政策、每一条措施，都关系到民众民主权利的行使，关系到政治体制改革的开展。
由于县级政权是中国社会矛盾的集中区，就上述广袤县域的人口和地域规模而言，若中央政府在县级政权全面启动政治体制改革，政治体制改革便会在全国铺开，这将结束政治体制在较长时期内无重大突破的局面，赢得民心，化解矛盾，缓和危机，为深化改革创造条件。
第二， 县级政权有完整的权力架构。在县级政权全面启动政治体制改革，中央政府有较强的可控性和主动性，可消除因政改带来混乱的顾虑。县级决策的集体为四大班子（县委、人大、政府、政协）。县委作为县级几大班子的领导机构，涉及全县的一切重大事项由其决策、决定，其他几个班子在工作上接受它的政治领导。在工作体制上实行集体领导、分工负责制度，县委决策，政府施政，人大、政协配合并实施监督。“麻雀虽小，五脏俱全”。
首先，县级权力具有完整的架构，五脏俱全，横向涉及政治、经济、文化、社会建设的诸多领域，纵向包括村、乡、县三个层次，两级政府。县级政权的改革可以先搞试点，取得经验之后再逐步推开，具有改革深化和扩展的推广价值。
其次，县级政权有一个完整的政府机构体系，便于在党的领导下实现人大、政府、司法的横向分权和权力制衡。相对于省市两级政权来说，县级政权利益纠葛相对少，便于切入。同时，从县级机构改革入手给整个政治体制带来的风险也最小。因此，县级政权改革是最可行和最有效的突破口。
再次，县级政权直接体现中共的执政理念和执政绩效，直接联系百姓的心，是政权之魂。党和国家出台的大政方针和公共政策最终都要靠基层的县级政权来落实和贯彻。老百姓对共产党和政府的信任，也是建立在对基层政权认知和感受的基础上，县级政权的运行及其效果直接关系到政府的公信力和影响力，共产党能否树立起执政为民的形象也全靠基层政权的行使者。
限制、规范和制约县委书记的权力是重点
县委书记集人、财、物的权力于一身
第一，县委书记责任重大。县一级在党和国家组织结构中处于关键地位，县委书记是共产党执政治国的基础和骨干力量，是党的中高级领导干部的重要来源。县委书记担负着领导县域改革、发展、稳定的重大历史责任。县委书记的执政能力如何，直接关系到一个县的繁荣与发展。县委书记，一肩承担党的重托，一肩担负当地群众的期待。县委书记行使的是直接权力，而且弹性大。在干部序列中，这是一个承上启下的重要群体；从工作性质上，这是一个置身于各种矛盾冲突前沿的群体。同时，县委书记也是一个充满活力的群体，因为他们离群众最近，既明白“上头”，又了解“下头”；既要抓大政方针，又要管“芝麻绿豆”。由此，中央组织部部长把县委书记定位为：县委书记是党在当地执政团队的带头人；是党在当地各级组织的领导人；是党的形象在当地人民中的具体代表人，要为民、务实、清廉，实实在在地为人民做事，严守共产党人清廉从政的底线。
第二， 县委书记集人、财、物的权力于一身。“一个人说了算”，应可算作对当前县级权力生态的恰当总结。在现行体制下，县委和县委书记拥有一个地方发展的决策权、用人权等大权，人、财、物都能管得到。这个权力如果不受监督和制约，特别是县委书记用权不当，那么，用制度管权、管事、管人，将会大打折扣。限制和约束权力，让县委书记走好权力这条“道”，“限制”是堵塞岔道，“强化”是走好正道，“规范”是永远不下道。实际上，现在的县委书记的权力非常大，原因就在于权力运行不够公开，县委权力运行体系相对封闭，监督很难落实。
为此，要出台具体措施限制和约束县委书记的权力。对重要人事、重要项目、重点工程、重大资金使用实行议决权和否决权分离，重点工程、规划、土地审批权由政府研究确定，县委书记不再担任土地审查委员会、规划审查委员会等委员会的主任，县委常委会保留否决权。
限制不当权力，确保用权“不下道”，并非杞人忧天。 某省在2006年以来，已有22名县委书记先后“落马”，可谓触目惊心。正如社会上诟病的那样：“上级监督太远，下级监督太难，同级监督太软。”这是因为在县一级权力架构中，县委书记除了支配当地的重大项目、人、事、财，还可以直接影响和制约身边人的命运，而别人很难对其加以有效监督和制约，这是一个很大的制度缺陷。
第三，县委书记权力受到腐蚀的危险最直接。县委书记的工作直接面对基层，权力的巨大诱惑吸引着贪婪的欲望，再加上监督不力，腐败就在所难免。王先民在任“国列贫困县”甘肃省宕昌县县委书记三年多时间里，受贿金额逐年递增：2007年受贿42.2万元，2008年受贿125万元，2009年受贿724万元，2010年1月至3月受贿476万元。2010年11月19日，办案检察官告诉记者，王先民涉案资产超过千万元，主要集中在任宕昌县县委书记期间。自2006年11月24日被任命至案发，王先民在1212天内共敛财1556.8万元，平均每天受贿超过1万元。
县委书记作为县委领导集体的“班长”，处于承上启下、指导协调、总揽全局的核心位置，负有重大职责。但是，由于管理体制上存在的职责不清、权责不明的问题，往往造成县委书记过度“集权”。而王先民则正好钻了这种“集权”的空子，把公共权力当成自己谋取私利的工具。
加强监督制约县级权力腐败的制度设计
党组织应当成为直选程序与规则的守护者
第一，把权力装进“笼子”里。2004年7月4日美国国庆日，布什总统发表谈话。他说：“人类千万年的历史，最为珍贵的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大师们的经典著作，不是政客天花乱坠的演讲，而是实现了对统治者的驯服，实现了把他们关在笼子里的梦想。因为只有驯服了他们，把他们关起来，才不会害人。我现在就是站在笼子里向你们讲话。”那些讥笑布什智商低的人真应该仔细品味一番他的这段话。
人的本性一半是野兽，一半是天使，官员也一样。管住其“兽性”，他才会“替天行道”，成为“天使”。自律是靠不住的。邓小平曾指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”民主制度最成功的地方就是创造了一套体制和制度，把官员关进了“笼子”，用权力制衡的办法使他们无法为非作歹。中国现行体制最可叹的地方是让“主人”人民，看着“公仆”贪污腐败、为非作歹而毫无办法。老百姓想行使“主人”的权力，数不清的清规戒律罩着他，叫他张不开口，拿不起笔，迈不动步。“笼子”就是权力的边界。政府有政府的权力边界，法院有法院的权力边界，执政党有执政党的权力边界，参政党有参政党的权力边界。
第二， 完善选举制度，推进基层民主政治建设。
基层民主政治建设的重点，就是民主选举。民主选举始于农村，并构成村民自治制度的主要内容。村民委员会民主选举的成功实践，促使村级民主政治建设的内容从民主选举扩展到民主决策、民主管理和民主监督。
实践已经证明，中国人民有意愿、有能力尝试民主选举制度，这一点是确定无疑的。通过民主选举，可以从根本上颠覆在中国延续了几千年的“官-民”关系，变官员对上负责为对下负责，遏止腐败蔓延；民主选举出来的政府，必将是一个“廉价政府”，从而大大减轻人民负担。现在，我们的政府太贵了，一座办公大楼就几个亿甚至更多，盖了没几年就说“落后”了，再次大兴土木。
村委会主任的选举有一个非常明显的特点，就是选举是在一个村子里完成的。大家乡里乡亲的，彼此都比较摸底，选举时也不容易“走眼”。但是，直选扩大到乡就不一样了。中国的乡镇人口平均规模在2.5万人左右，这样就可能产生候选人和选民“谁也不认识谁”的问题，单靠选前“15分钟的竞选‘施政’演说和10分钟的答问时间”，肯定远远不够。那么，选民通过什么样的途径来了解候选人？候选人又通过什么样的方式来宣传自己的“政纲”？这些都需要在以后的选举实践中逐步摸索。
首先，党组织应当注意充分发挥参与竞选者的积极性和能动性。竞争是一种对人的主观能动性要求很高的行为，政治竞争更是异常激烈，需要竞争者全力以赴，耗费大量的时间、精力、社会资源乃至经济资源。竞争胜利者获取相应的政治职务之后，担负的是为人民服务的重任。
其次，党组织应当鼓励和支持党员干部平等地参与竞选。在当前的乡镇长选举过程中，尤其是候选人提名和正式候选人的确定方面还存在着许多程序上的不平等。主要表现为乡镇人大主席团提名（一般而言体现了上级党委的意志，实为政党提名）和代表（选民）联名提名存在着事实上的严重不平等。在很多情况下，党组织为了确保自己提名的候选人顺利当选，利用正式候选人确定过程中的“反复酝酿”等模糊性规定，排挤了绝大多数的代表（选民）提名的候选人。
第三，党组织应当成为直选程序与规则的守护者。党组织不再提名之后，就可以超越具体的政治竞争者之上，监督竞争各方严格遵循既定程序与规则。如党组织可以通过乡镇人大在选举委员会等机构中积极发挥作用：一方面保护和支持竞选者正当地宣传、推介自己的政策和形象；另一方面严厉禁止黑恶势力、宗族势力、宗教势力、民族分裂势力等插手选举，打击贿选行为和相互发动人身攻击的不道德行为，保障选举的顺利进行。
《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》规定，党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会和纪律检查委员会的委员，以及经上级党组织批准设立的党的基层委员会常务委员会的委员，都要实行差额选举。
从国外经验看，选举是一件很花钱的事，如何防止贿选，如何防止选举蜕变为“富人的游戏”，也值得我们认真研究。此外，选举中的暴力问题，农村宗族势力对选举的操控和影响问题，直接选举产生的“乡官”和不是直接选举产生的“县官”之间的关系问题，随着选举的深入和扩大，都需要我们去面对。从世界各国政治文明的发展历史来看，这种发展其实就是一个不断“试错”的过程——哪些做法不行，就予以扬弃；哪些做法产生了良好效果，就加以继承和完善。正是在不断的“试错”过程中，人类逐渐从野蛮走向文明。
