继续发挥福州经济技术开发区先行先试作用的若干思考
2008-10-29 16:04:49
建立国家级开发区是我国对外开放和经济体制改革中的一个创举，是邓小平理论及其指导下的成功实践。福州经济技术开发区（以下简称福州开发区）是全国首批14个沿海国家级经济技术开发区之一，经过23年的艰苦创业，积极探索，从小到大，从弱到强，已经成为福州乃至福建经济发展新的增长点和吸收外商投资集中的热点地区，在我国改革开放、利用外资、产业升级等方面，在海峡西岸经济区建设中起到了先行先试、窗口示范、辐射带动作用。在经济全球化和政策优势弱化的新形势下，研究福州开发区如何有效应对发展中出现的问题，继续担当改革开放的“试验田”具有十分的重要意义。
一、福州经济技术开发区先行先试面临的新环境
（一）难得的历史机遇。福州开发区的发展站在了一个新的历史起点上，面临着国家全面建设小康社会、鼓励东部地区率先发展、支持海峡西岸经济区发展以及福州东部新城建设的重大历史机遇，尤其是党的十七大报告明确支持海峡西岸经济区的发展，海峡西岸经济区发展思路已上升为国家战略。由此带来的国内市场的急速扩张，对国际投资者将产生极大的吸引力，掀起新一轮对华投资的热潮，这将会为处于开放前沿的福州开发区带来发展的新机遇。福州开发区将有机会在更大范围、更宽视野和更高层次上参与国际经济技术竞争与合作，积极推动与长三角、珠三角的对接，优化资源配置，加强分工协作，提升区域综合竞争实力；进一步发挥对台前沿阵地作用，积极探索和创造更多的合作形式，推动产业对接。
（二）良好的国际环境。经过30年的对外开放，中国在吸引跨国转移中取得有利地位，已经成为对跨国投资者最具吸引力的国度。外资的不断进人，使在华的产业链从早期的主要从事低端的劳动密集环节，向上游的研发、零部件生产制造和下游的物流、金融等服务环节延伸。福州开发区经过23年的发展，具备了承接更高水平的跨国产业转移的良好条件，在承接技术与资金密集程度更高的高端产业转移中，处于有利的地位，有可能为我国最大限度地分享全球化的利益做出新的贡献。同时，随着全球服务业外包发展，跨国投资中服务业所占比重将逐步提高，福州开发区发展现代服务业潜力巨大，为吸引跨国服务投资带来新的机遇，抓住服务业转移的历史性机遇，不仅将提升福州开发区的服务业水平，也将进一步优化制造业投资环境。
（三）激烈的竞争态势。福州开发区设立以来，凭借优惠政策和低廉的劳动力，吸引了大量的劳动密集型产业集聚，但时至今日，以上比较优势呈现出明显的局限性。一方面，原有的低层次产业正在寻求新出路，向产业成本更加低廉的地区转移；另一方面，全球新一轮产业结构的战略调整已发生了根本性的变化，以科技进步和新技术革命为推动力，国际产业转移出现了产业供给链整体搬迁和由产业结构的梯度转移向增值环节梯度转移转变等新特点。同时，随着国家中部崛起、西部开发战略的实施，中西部地区国家级开发区后发优势逐渐凸现，利用外资的规模、质量和水平不断提高，环渤海包括京津唐地区以及以辽宁为代表的老工业基地正在崛起，发展潜力不可低估；全省、全市其他兄弟县（市）区已展开了新一轮的追赶步伐，形成了千帆竞发，百舸争流之势。
二、福州经济技术开发区先行先试的基本情况
（一）先行先试的历史贡献。
一是率先探索经济发展的新路子。福州经济技术开发区创立伊始，就始终坚持开放型经济取向和市场取向，率先突破计划经济体制束缚，紧密结合福州的实际，充分发挥自身优势，准确把握发展定位，注重借鉴国际先进管理经验，适应跨国公司的要求，吸引了一大批面向国际市场的“三来一补”项目。国务院对国家级开发区的定位从最初的“四个窗口”（即技术、管理、知识和对外政策的窗口），到更加务实科学的“三为主、一致力”（即以发展工业为主、以利用外资为主、以出口创汇为主、致力于发展高新技术产业），再到新时期的“三为主、两致力、一促进”（即以提高吸收外资质量为主、以发展现代制造业为主、以优化出口结构为主，致力于发展高新技术产业、致力于发展高附加值服务业，促进国家级经济技术开发区向多功能综合性产业区转变）的发展方针。根据不同时期国家对开发区政策的调查，福州开发区人大胆探索，大胆创新，艰苦创业，实现了从“三来一补”到自主创新，从经济开发到技术开发，从招商引资到招商选资，从工业立区到城市新区，从注重经济发展到注重以人为本科学发展的转变。
二是率先开创集约开发的新模式。福州经济技术开发区从建区之日起，就高度重视土地的规划、管理和利用，选址尽量不占耕田，并率先进行土地使用制度改革。全面推行国有土地使用权有偿使用制度，坚持高效集约用地，“投入一片、开发一片、建成一片、收益一片”。在土地管理方面坚持做到严格规划控制、严格项目审批、严格用地审批，强化土地利用规划约束和用途管制。注重整合优化资源配置，实行供地量与投资额、产出效益相挂钩，挖掘存量土地发展潜力，推进闲置资源“二次招商”。实施“腾笼换鸟”战略，把早期引进的传统低附加值企业逐步迁出开发区，引进高新技术企业和高附加值产业，从根本上提高土地利用的质量和水平，土地资源得到集约利用，成为土地单位面积产出较高的开发区之一。按已出让工业用地计算，工业项目用地平均每亩投资额达到34.5万美元，每平方公里的土地产出和财政收入分别达到28亿元和2亿元，土地开发率、土地批租率、土地建成率都达到了98%以上，取得了高强度投入、高效益产出的良好效果。同时，千方百计妥善安置失地农民，确保失地农民壮有所用、老有所养、病有所医、困有所助，为全市的工业化促城市化提供了很好的样板。
三是率先构建对台工作的新平台。早在1989年5月经国务院批准在开发区内划出1.8平方公里的土地开辟为台商投资区，成为当时台商投资大陆的首选地。1997年在全国率先开通对台试点直航，成为海峡两岸最便捷的海上航线。2001年“‘两马’协议”的签订，促进了“两马”交流合作的不断丰富和发展，成为榕台、闽台交流合作的主要平台，为未来两岸“三通”探索了模式，创造了经验。近年来，按照省委“五缘六求”和建设“两岸人民交流合作先行区”对台工作思路，充分发挥台商投资区对台经贸交流与合作“前沿”、“窗口”的独特作用，积极运作，先行先试，在两岸产业对接、经贸文化交流合作、推动两岸“三通”等方面取得了明显成效，走在全市、全省，甚至全国的前列。
四是率先建立务实高效的新体制。福州开发区以“敢为天下先”的精神，不断推进体制改革和创新。成立初期就提出打造“务实高效的服务型政府”的目标，在全国率先提出了“马尾的事，特事特办，马上就办”的服务理念。在充分吸取国外各种特殊经济区和我国经济特区建设的成功经验基础上，创造性构建了一套包括政府管理、土地开发、项目审批、投融资等管理模式和制度。创新政府管理经济方式，政府只制定市场准入规则，对企业经营不介入、不干涉，更没有企业对政府的依赖，管委会寓管理于服务之中，形成了市场经济环境中的新型政企关系。在全国率先成立外商投资服务中心，推行全程跟踪无偿代办制，为投资者提供“一条龙”服务，这项制度已在全国广泛推行。
（二）制约先行先试的主要因素。
一是思想方面的“瓶颈”。先行先试是一项艰苦性、探索性、超前性、风险性的工作。面对新形势、新情况、新问题，需要敢于解放思想，敢于突破现有的条条框框，敢于承担风险勇气，寻找解决问题的对策和办法。当前，有不少党员干部特别是领导干部存在“不求有功、但求无过”的思想，开放的视野比较窄，缺乏宽广的胸襟和眼界，别人怎么干自己怎么干，别人干什么自己干什么，如何在更广更深更新的领域推进改革开放缺乏自觉性，缺乏建区初期那种“拓荒牛”的干劲。由于缺乏有效的激励机制，客观造成素质不高的人难出去，高素质的人难进来，有才干的人难上去，无才干的人难下来，导致一些工作人员缺乏工作动力，安于现状，不思进取，小富即安，小进则满，观念老化、知识陈旧、队伍更新缓慢的问题比较突出。
二是体制方面的“瓶颈”。随着我国对外开放的不断推进，国家从“鼓励区域发展”向“鼓励产业发展”转变，福州开发区体制优势不断弱化，政策优势明显淡化。经济管理权分散化，工商、地税、土地、规划等一些原本下放给开发区行使的职能权限逐一上收，有些虽未上收但须逐事逐项上报“确认”、“审核”，导致办事环节增多，协调难度增大，工作效率降低，经济成本提高；管理职能行政化，开发区建区初期，开发区的主要职能集中在土地开发、招商引资、企业服务等经济工作，现在肩负着经济开发和社区管理的双重重担，社会事务日益加重，导致管理服务职能延伸，管理链条增长，财政负担增大，精干、高效的管理架构面临膨胀的极大压力，管理体制已呈现出明显的行政化趋势。
三是空间方面的“瓶颈”。23年前福州开发区所做的发展规划没有预料到目前快速发展的态势，发展空间受限已经成为制约福州开发区发展的重要“瓶颈”。一方面，福州开发区发展空间存在先天不足的问题。后面是座山，前面一条江，夹在中间是一条狭长项目用地，而且项目用地分散成三片，不能够成片开发，这样导致开发成本高，项目配套难度加大。另一方面，福州开发区原有的区块基本开发完毕。由于管理体制的原因，第二次扩区的林浦片5平方公里、琅岐片2平方公里还未开发，其他工业用地在坚持土地集约利用的前提下已基本摆满项目，原有土地资源基本用尽。如果无法及时补充进一步发展所需的适量土地资源，福州开发区集约发展和结构调整所需的发展空间受到很大限制，势必影响到福州开发区发挥先行先试、示范辐射作用和持续发展。
（三）先行先试的优势仍然存在。
一是海峡西岸对外开放的重要通道。福州开发区位于闽江入海口，与台湾一水之隔，区内的马尾港是福州港的主体，已开通了30多个国家和地区的航线，距台湾基隆港仅149海里，距香港420海里，是海内外市场的交汇点和海峡西岸经济区的中心。处于珠江三角洲与长江三角洲经济发达地区的中间，北承长三角、南接珠三角，沟通海峡两岸，有利于聚集南北和两岸资源。
二是海峡西岸对外开放的主要平台。福州开发区是海峡西岸中唯一集国家级经济技术开发区、保税区、台商投资区、高科技产业区、出口加工区、显示器件产业园和海峡两岸船舶直航试点口岸功能于一体的特殊经济区域，政策复合优势明显。开发区实行“小政府、大社会”的管理体制，具有精简、高效、诚信的特点，基本达到了管理机构最简、成本最低、效率最高。
三是海峡两岸交流合作的前沿阵地。国务院在福州设立国家级开发区的一个重要因素就是突出对台特殊作用。福州开发区与台湾地缘相近、血缘相亲、文缘相承、商缘相连、法缘相循。区内的台商投资区是台商投资祖国大陆的首选地，区内的马尾港对台试点直航和“两马”航线的开通为台商投资提供了便利，“海峡两岸农业合作试验区琅岐示范区是两岸农业合作的重要基地。
四是为海峡西岸营造优越的投资环境。福州开发区是的水、陆、空交通大枢纽，铁路直接进港区，市政基础设施日趋完善，达到了“九通一平”。同时，还十分注重环境保护，推行ISO14000环境质量管理体系，通过了国际、国内双认证，赢得了国际“绿色”通行证。软环境方面，建立起了项目审批、建设和生产三道环节无偿代办协调服务体系，营造了符合国际惯例的投资“绿洲”。
三、福州经济技术开发区先行先试的重点领域
(一)在科学发展方面先行先试。
一是大力发展先进制造业。培育和壮大以电子信息、生物医药、新型材料、船舶修造、食品饮料等为重点的支柱产业，形成现代制造业的重要基地。坚持以信息化带动工业化，广泛应用高新技术和先进适用技术促进产业升级，发挥现代制造业对区域经济发展的重大支撑作用。积极实施产业集群战略，围绕华映、中铝等龙头核心项目、重点产业开展招商，通过引进和培育一批具有较强关联带动作用的产业集群骨干项目，带动相关企业的聚集和配套，实现上下游企业的聚集和产业链的延伸，促进制造业从下游低端简单加工装配向上游高端核心技术研发延伸，拓展以技术研发、关键零部件、产品营销为核心的价值链，提升产业集群的核心竞争力。大力发展高新技术产业，致力于在信息技术、新型材料、生物技术、环境保护、现代医药等重点技术领域培育一批大中型高新技术企业。
二是努力提升自主创新能力。坚持把自主创新作为推进经济结构调整的中心环节，加强产业高端技术的研发与创新，积极开发具有自主知识产权的原创技术和关键技术，加快科技成果转化步伐，培育自主知识产权和自主品牌。加快推进以企业为主体的自主创新，制定扶持政策措施，支持企业高新技术的研究开发、技术引进、技术进步以及建立技术标准。扶持企业设立研发中心，着重提升企业原始创新能力、集成创新能力和引进消化吸收再创新能力。努力促进引进外资、引进技术与自主创新相融合，引导跨国公司建立本地的研发机构，发挥技术外溢效应，实现技术研发、产品设计开发的本地化，培养本地化技术人才。加强产学研的国际合作，提升企业自主创新能力，培育一批掌握核心技术、拥有自主知识产权和自主品牌、具有较强竞争优势的大型高新技术企业。
三是加快发展高附加值服务业。优先发展生产性服务业，遵循产业结构高级化的发展规律，结合福州开发区自身实际和现代制造业发展的要求，重点发展现代物流、工程装备配套服务、信息服务、科技研发与技术服务、工业咨询服务等生产性服务业。提升传统服务业，拓展新兴服务业，使福州开发区成为高附加值服务业的集聚地，成为企业总部的集聚地。主动承接国际服务外包，根据不同产业发展特点，实行分步实施的战略，先从与制造业直接关联的生产性服务业开始，承接跨国公司的服务外包，然后逐步向承接高新技术行业的外包转移，成为计算机软件、产品研发与设计、信息服务、金融财务、创意媒体等领域的外包基地。优先开展对在华跨国公司的服务外包，根据服务外包发展特点和趋势，积极开展服务外包特定职业培训，引进国际专业培训机构，鼓励跨国公司创办培训机构。
（二）在对台合作方面先行先试。
一是在加强产业对接上谋求新突破。在积极办好现有台商投资企业在基础上，加快台商投资区向琅岐扩大报批工作，以此推进“以台引台、以台引外”。利用福州市创建国家服务外包基地的有利时机，以发展信息技术外包、物流服务外包为突破口，主动承接台湾现代服务业的转移。按照“同等优先、适当放宽”的思路，积极引进与现有支柱产业配套的台资高端产品项目。抓住华映背光模组、中小尺寸液晶投产的有力时机，做大做强液晶产业链。扩大现代农业合作规模，力争在引进台商投资龙头项目上取得新突破。
二是在拓展小额贸易上谋求新突破。充分抓住国家放宽对台小额贸易“两限”的机遇，积极争取减免税、放宽许可证限制等新优惠政策，拓展对台小额贸易。加快构建台湾商品交易市场和台湾商品集散中心，建设规划对台物流园区，完善对台小额贸易新码头通关设施，发展对台小额集装箱贸易，努力成为海峡西岸台资企业的“中转仓”和“采购中心”。推动台湾货轮“中转马祖、定期航班”工作，积极配合福州海关在马尾台轮停泊点进行对台邮件、包裹试点工作，规划建设快件监管中心，发展台货快件物流配送，推动此项业务向全国辐射。
三是在深化“两马”交流上谋求新突破。抓住台湾当局开发大陆居民可自由选择经“小三通”赴台旅游的历史机遇，加快发展“两马”航线。加快完善“两马”航线运营机制，吸引更多的游客经“两马”航线中转台湾本岛旅游。积极探索“两马”交流长效机制，规划建设“两马”民俗馆、马祖大厦等，在此基础上努力拓展“两马”经贸的全面合作，争取在货物直接或经马祖“中转”输入岛内面取得新突破。抓住“两马闹元宵”活动列入我省非物质文化遗产的机遇，努力提升档次、办出特色，成为省、市重要的对台民间交流品牌项目。
（三）在对外开放方面先行先试。
一是努力提高吸收外资质量。从扩大利用外资的规模和数量向提高利用外资的质量和水平实现根本的转变，在项目选择上，从来者不拒向有选择地引进转变，在招商引资领域上，从单纯引进资金向引资源、引人才、引技术、引管理相结合转变。继续抓好电子信息、生物医药等重点领域、重点项目招商，选择引进环境友好型、资源节约型、投资强度高、产出率高的项目。在新一轮国际产业转移中大力吸引跨国公司投资，鼓励跨国公司设立企业总部、研发中心、财务中心、技术服务中心、培训中心、采购中心、物流中心、运营中心和配套基地。
二是率先开放外商投资的新领域。以发展现代服务业为重点，推进服务贸易领域对外开放，在加大对制造业领域外资引进力度的同时，开拓金融、保险、物流、旅游等服务贸易和港口、道路、桥涵、城市交通、供水、供气等基础设施，以及医疗卫生、教育、体育等公益性项目领域的外资引进。
三是积极实施企业“走出去”战略。鼓励和支持区内有条件的内资企业“走出去”，参与国际投资与竞争，到境外投资和承包工程，设立生产基地、销售网络和研发机构，开发利用境外市场和资源，拓展发展空间，培育一批有国际竞争力的大型企业、跨国公司和著名品牌，增强“走出去”的竞争力。努力把福州开发区建设成为内资企业开拓国际市场、参与全球竞争、走向国际化的重要平台。优化出口结构，建立和完善鼓励开拓市场的政策措施，对企业开拓国际市场给予适当倾斜，促进外贸出口由低效益、低附加值的数量型增长，向高效益、高附加值的质量效益型增长转变。
（四）在改革创新方面先行先试。
一是推进投融资体制改革。加强与金融机构合作，建立股权式投资实体，区内高成长性的企业，建立推进市场化的金融合作模式。争取国家政策性银行对开发区基础设施和重点产业的贷款。探索新的投融资方式，在有效规避汇率风险的前提下，通过项目融资、特许经营权转让、企业股权转让等多种形式，进入境外资本市场，争取更多的境外资金。积极创造条件，鼓励支持企业上市融资。建立和完善开放的产权交易市场，开展信托业务，鼓励建立各种形式的风险投资公司、担保公司，引进和发展资金管理公司，为各类产权及资本进入、退出、转让、流动创造规范有序的市场环境。建立中小企业贷款担保中心，加大对中小科技企业融资的支持力度。
二是完善科技创新服务体系。鼓励支持建设各类创业孵化器、中试基地、检测中心，打造一批动漫产业、电子信息、生物医药等特色科技产业园，积极引导高新技术产业向科技产业园集聚。建立政府支持的各类博士后工作站，有条件的情况下投资建立公共实验室、标准化中心和检验中心，为企业创新提供技术支撑平台。积极实施标准化战略，鼓励科技企业主动参与国际标准、国家标准和行业标准的制定，积极帮助区内企业建立以企业生产管理标准为基础、以产品质量标准为核心、以检验检测标准为保证的企业标准体系。大力发展创业服务中心、生产力促进中心、信息服务中心等科技创新服务机构，发展与高新技术产业成果转换、产业化进程相配套的各种中介服务业。
三是全面推进综合配套改革。完善社会服务体系，结合现代服务业的发展，大力培育和发展中介组织，提升开发区服务功能。鼓励行业协会、商会等自律性组织的发展和改革。推进非盈利性社会组织发展，提高社会化服务、治理能力。逐步建立与国际市场接轨的健全、开放的要素市场体系，重点培育和完善科技、资金以及人才服务市场。
发挥国家级开发区新时期改革开放“试验田”作用，争取在行政管理体制、经济管理、公共事务管理、城乡统筹等各项深化改革和扩大对外开放领域的先行先试权，努力在重点领域和关键环节率先取得突破，为全国在重大体制改革取得实质性进展探索。
（五）在社会和谐方面先行先试。
一是切实做好发展过程中的农民安置工作。严格执行占用耕地补偿制度，制定合理的征地补偿标准，建立补偿安置争议的协调和司法仲裁制度，切实保护被征地农民利益，多渠道补偿安置被征地农民。贯彻“工业反哺农业、城市支持农村”的发针，发挥开发区辐射带动作用，让被征地农民融入到开发区的建设发展中，共享开发区建设发展的成果，推动农村城市化进程。整体规划改造农民住宅，建设新型农民公寓，改善农民生活居住环境。加强培训，提高农民综合劳动技能和整体素质，拓宽就业渠道，建立城乡平等的就业制度，促进失地农民的就业。探索建立城乡一体化的社会保障体系。
二是切实改善进城务工人员的生产生活。健全企业工会组织，建立化解劳资纠纷和矛盾的有效机制，营造良好的劳资关系。贯彻落实劳动法律法规，规范劳动用工管理，加强劳动监察执法，建立完善劳动仲裁制度，保护劳动者合法权益。创新进城务工人员管理与服务机制，推广建设员工公寓，改善员工生活居住条件，引导进城务工人员适应城市生活秩序。探索完善自我管理、自我教育、自我学习的进城务工人员管理模式，建立多层次的培训体制，加强对进城务工人员的普法教育和技能培训，提高员工素质，丰富员工业余文化生活。关心进城务工人员的生活，妥善解决其子女入学教育、就医等问题。
三是切实加大对社会事业发展的投入。在加快进行经济技术开发的同时，统筹经济社会发展。进一步完善社会公共服务功能，创造一个良好的生活环境。大力发展教育事业，全面实施素质教育，有针对性地发展职业教育，努力培育创新型人才，积极构建开放型终身教育体系。要加强对文化事业的规划和建设，大力倡导成立初期的创业精神，形成特有船政文化、企业文化、侨乡文化等区域文化。加快卫生事业发展，改善企业员工医疗保健条件，特别是要做好职业疾病的防治，建立健全卫生服务、医疗保障、卫生执法监督体系。
四、福州经济技术开发区先行先试的政策支持
（一）关于拓展发展空间问题。目前，发展空间已成为制约福州开发区先行先试、加快发展的主要因素。根据闽江口城镇群空间架构和福州市区规划调整思路，考虑福州开发区现有产业发展基础和产业扩张要求，建议加快修编土地利用总体规划，扩大福州开发区发展空间。先期将南台岛林浦片5平方公里扩区部分划归福州开发区开发，然后进行区划调整，经调整后的福州开发区规划工业用地面积控制在100平方公里左右，滚动开发。
（二）关于行政管理体制问题。根据新时期发展要求，在全国人大的《国家级经济技术开发区条例》出台之前，建议省里依法制定地方性法规和地方政府规章，将精简高效、务实亲商的国家级开发区管理体制制度化，进一步明确国家级开发区管理机构的法律地位、执法主体资格、管理职能、管理权限，进一步明确是福州市人民政府的派出机构，根据授权行使同级人民政府行政审批、经济协调、人事管理等职能权限。
（三）关于财政金融扶持问题。由于福州开发区对新区进行滚动开发需要大量的开发资金，继续扩大基础设施建设规模，建议省市扩大项目贷款贴息规模，用于区内基础设施建设，鼓励国家政策性银行、保险公司和商业银行等金融机构对福州开发区基础设施项目及公用事业项目给予信贷支持。支持区内企业通过股票、债券等资本市场扩大直接融资，通过市场化运作，建立福州开发区投资基金，支持发展高新技术产业、现代制造业和现代服务业。
一、福州经济技术开发区先行先试面临的新环境
（一）难得的历史机遇。福州开发区的发展站在了一个新的历史起点上，面临着国家全面建设小康社会、鼓励东部地区率先发展、支持海峡西岸经济区发展以及福州东部新城建设的重大历史机遇，尤其是党的十七大报告明确支持海峡西岸经济区的发展，海峡西岸经济区发展思路已上升为国家战略。由此带来的国内市场的急速扩张，对国际投资者将产生极大的吸引力，掀起新一轮对华投资的热潮，这将会为处于开放前沿的福州开发区带来发展的新机遇。福州开发区将有机会在更大范围、更宽视野和更高层次上参与国际经济技术竞争与合作，积极推动与长三角、珠三角的对接，优化资源配置，加强分工协作，提升区域综合竞争实力；进一步发挥对台前沿阵地作用，积极探索和创造更多的合作形式，推动产业对接。
（二）良好的国际环境。经过30年的对外开放，中国在吸引跨国转移中取得有利地位，已经成为对跨国投资者最具吸引力的国度。外资的不断进人，使在华的产业链从早期的主要从事低端的劳动密集环节，向上游的研发、零部件生产制造和下游的物流、金融等服务环节延伸。福州开发区经过23年的发展，具备了承接更高水平的跨国产业转移的良好条件，在承接技术与资金密集程度更高的高端产业转移中，处于有利的地位，有可能为我国最大限度地分享全球化的利益做出新的贡献。同时，随着全球服务业外包发展，跨国投资中服务业所占比重将逐步提高，福州开发区发展现代服务业潜力巨大，为吸引跨国服务投资带来新的机遇，抓住服务业转移的历史性机遇，不仅将提升福州开发区的服务业水平，也将进一步优化制造业投资环境。
（三）激烈的竞争态势。福州开发区设立以来，凭借优惠政策和低廉的劳动力，吸引了大量的劳动密集型产业集聚，但时至今日，以上比较优势呈现出明显的局限性。一方面，原有的低层次产业正在寻求新出路，向产业成本更加低廉的地区转移；另一方面，全球新一轮产业结构的战略调整已发生了根本性的变化，以科技进步和新技术革命为推动力，国际产业转移出现了产业供给链整体搬迁和由产业结构的梯度转移向增值环节梯度转移转变等新特点。同时，随着国家中部崛起、西部开发战略的实施，中西部地区国家级开发区后发优势逐渐凸现，利用外资的规模、质量和水平不断提高，环渤海包括京津唐地区以及以辽宁为代表的老工业基地正在崛起，发展潜力不可低估；全省、全市其他兄弟县（市）区已展开了新一轮的追赶步伐，形成了千帆竞发，百舸争流之势。
二、福州经济技术开发区先行先试的基本情况
（一）先行先试的历史贡献。
一是率先探索经济发展的新路子。福州经济技术开发区创立伊始，就始终坚持开放型经济取向和市场取向，率先突破计划经济体制束缚，紧密结合福州的实际，充分发挥自身优势，准确把握发展定位，注重借鉴国际先进管理经验，适应跨国公司的要求，吸引了一大批面向国际市场的“三来一补”项目。国务院对国家级开发区的定位从最初的“四个窗口”（即技术、管理、知识和对外政策的窗口），到更加务实科学的“三为主、一致力”（即以发展工业为主、以利用外资为主、以出口创汇为主、致力于发展高新技术产业），再到新时期的“三为主、两致力、一促进”（即以提高吸收外资质量为主、以发展现代制造业为主、以优化出口结构为主，致力于发展高新技术产业、致力于发展高附加值服务业，促进国家级经济技术开发区向多功能综合性产业区转变）的发展方针。根据不同时期国家对开发区政策的调查，福州开发区人大胆探索，大胆创新，艰苦创业，实现了从“三来一补”到自主创新，从经济开发到技术开发，从招商引资到招商选资，从工业立区到城市新区，从注重经济发展到注重以人为本科学发展的转变。
二是率先开创集约开发的新模式。福州经济技术开发区从建区之日起，就高度重视土地的规划、管理和利用，选址尽量不占耕田，并率先进行土地使用制度改革。全面推行国有土地使用权有偿使用制度，坚持高效集约用地，“投入一片、开发一片、建成一片、收益一片”。在土地管理方面坚持做到严格规划控制、严格项目审批、严格用地审批，强化土地利用规划约束和用途管制。注重整合优化资源配置，实行供地量与投资额、产出效益相挂钩，挖掘存量土地发展潜力，推进闲置资源“二次招商”。实施“腾笼换鸟”战略，把早期引进的传统低附加值企业逐步迁出开发区，引进高新技术企业和高附加值产业，从根本上提高土地利用的质量和水平，土地资源得到集约利用，成为土地单位面积产出较高的开发区之一。按已出让工业用地计算，工业项目用地平均每亩投资额达到34.5万美元，每平方公里的土地产出和财政收入分别达到28亿元和2亿元，土地开发率、土地批租率、土地建成率都达到了98%以上，取得了高强度投入、高效益产出的良好效果。同时，千方百计妥善安置失地农民，确保失地农民壮有所用、老有所养、病有所医、困有所助，为全市的工业化促城市化提供了很好的样板。
三是率先构建对台工作的新平台。早在1989年5月经国务院批准在开发区内划出1.8平方公里的土地开辟为台商投资区，成为当时台商投资大陆的首选地。1997年在全国率先开通对台试点直航，成为海峡两岸最便捷的海上航线。2001年“‘两马’协议”的签订，促进了“两马”交流合作的不断丰富和发展，成为榕台、闽台交流合作的主要平台，为未来两岸“三通”探索了模式，创造了经验。近年来，按照省委“五缘六求”和建设“两岸人民交流合作先行区”对台工作思路，充分发挥台商投资区对台经贸交流与合作“前沿”、“窗口”的独特作用，积极运作，先行先试，在两岸产业对接、经贸文化交流合作、推动两岸“三通”等方面取得了明显成效，走在全市、全省，甚至全国的前列。
四是率先建立务实高效的新体制。福州开发区以“敢为天下先”的精神，不断推进体制改革和创新。成立初期就提出打造“务实高效的服务型政府”的目标，在全国率先提出了“马尾的事，特事特办，马上就办”的服务理念。在充分吸取国外各种特殊经济区和我国经济特区建设的成功经验基础上，创造性构建了一套包括政府管理、土地开发、项目审批、投融资等管理模式和制度。创新政府管理经济方式，政府只制定市场准入规则，对企业经营不介入、不干涉，更没有企业对政府的依赖，管委会寓管理于服务之中，形成了市场经济环境中的新型政企关系。在全国率先成立外商投资服务中心，推行全程跟踪无偿代办制，为投资者提供“一条龙”服务，这项制度已在全国广泛推行。
（二）制约先行先试的主要因素。
一是思想方面的“瓶颈”。先行先试是一项艰苦性、探索性、超前性、风险性的工作。面对新形势、新情况、新问题，需要敢于解放思想，敢于突破现有的条条框框，敢于承担风险勇气，寻找解决问题的对策和办法。当前，有不少党员干部特别是领导干部存在“不求有功、但求无过”的思想，开放的视野比较窄，缺乏宽广的胸襟和眼界，别人怎么干自己怎么干，别人干什么自己干什么，如何在更广更深更新的领域推进改革开放缺乏自觉性，缺乏建区初期那种“拓荒牛”的干劲。由于缺乏有效的激励机制，客观造成素质不高的人难出去，高素质的人难进来，有才干的人难上去，无才干的人难下来，导致一些工作人员缺乏工作动力，安于现状，不思进取，小富即安，小进则满，观念老化、知识陈旧、队伍更新缓慢的问题比较突出。
二是体制方面的“瓶颈”。随着我国对外开放的不断推进，国家从“鼓励区域发展”向“鼓励产业发展”转变，福州开发区体制优势不断弱化，政策优势明显淡化。经济管理权分散化，工商、地税、土地、规划等一些原本下放给开发区行使的职能权限逐一上收，有些虽未上收但须逐事逐项上报“确认”、“审核”，导致办事环节增多，协调难度增大，工作效率降低，经济成本提高；管理职能行政化，开发区建区初期，开发区的主要职能集中在土地开发、招商引资、企业服务等经济工作，现在肩负着经济开发和社区管理的双重重担，社会事务日益加重，导致管理服务职能延伸，管理链条增长，财政负担增大，精干、高效的管理架构面临膨胀的极大压力，管理体制已呈现出明显的行政化趋势。
三是空间方面的“瓶颈”。23年前福州开发区所做的发展规划没有预料到目前快速发展的态势，发展空间受限已经成为制约福州开发区发展的重要“瓶颈”。一方面，福州开发区发展空间存在先天不足的问题。后面是座山，前面一条江，夹在中间是一条狭长项目用地，而且项目用地分散成三片，不能够成片开发，这样导致开发成本高，项目配套难度加大。另一方面，福州开发区原有的区块基本开发完毕。由于管理体制的原因，第二次扩区的林浦片5平方公里、琅岐片2平方公里还未开发，其他工业用地在坚持土地集约利用的前提下已基本摆满项目，原有土地资源基本用尽。如果无法及时补充进一步发展所需的适量土地资源，福州开发区集约发展和结构调整所需的发展空间受到很大限制，势必影响到福州开发区发挥先行先试、示范辐射作用和持续发展。
（三）先行先试的优势仍然存在。
一是海峡西岸对外开放的重要通道。福州开发区位于闽江入海口，与台湾一水之隔，区内的马尾港是福州港的主体，已开通了30多个国家和地区的航线，距台湾基隆港仅149海里，距香港420海里，是海内外市场的交汇点和海峡西岸经济区的中心。处于珠江三角洲与长江三角洲经济发达地区的中间，北承长三角、南接珠三角，沟通海峡两岸，有利于聚集南北和两岸资源。
二是海峡西岸对外开放的主要平台。福州开发区是海峡西岸中唯一集国家级经济技术开发区、保税区、台商投资区、高科技产业区、出口加工区、显示器件产业园和海峡两岸船舶直航试点口岸功能于一体的特殊经济区域，政策复合优势明显。开发区实行“小政府、大社会”的管理体制，具有精简、高效、诚信的特点，基本达到了管理机构最简、成本最低、效率最高。
三是海峡两岸交流合作的前沿阵地。国务院在福州设立国家级开发区的一个重要因素就是突出对台特殊作用。福州开发区与台湾地缘相近、血缘相亲、文缘相承、商缘相连、法缘相循。区内的台商投资区是台商投资祖国大陆的首选地，区内的马尾港对台试点直航和“两马”航线的开通为台商投资提供了便利，“海峡两岸农业合作试验区琅岐示范区是两岸农业合作的重要基地。
四是为海峡西岸营造优越的投资环境。福州开发区是的水、陆、空交通大枢纽，铁路直接进港区，市政基础设施日趋完善，达到了“九通一平”。同时，还十分注重环境保护，推行ISO14000环境质量管理体系，通过了国际、国内双认证，赢得了国际“绿色”通行证。软环境方面，建立起了项目审批、建设和生产三道环节无偿代办协调服务体系，营造了符合国际惯例的投资“绿洲”。
三、福州经济技术开发区先行先试的重点领域
(一)在科学发展方面先行先试。
一是大力发展先进制造业。培育和壮大以电子信息、生物医药、新型材料、船舶修造、食品饮料等为重点的支柱产业，形成现代制造业的重要基地。坚持以信息化带动工业化，广泛应用高新技术和先进适用技术促进产业升级，发挥现代制造业对区域经济发展的重大支撑作用。积极实施产业集群战略，围绕华映、中铝等龙头核心项目、重点产业开展招商，通过引进和培育一批具有较强关联带动作用的产业集群骨干项目，带动相关企业的聚集和配套，实现上下游企业的聚集和产业链的延伸，促进制造业从下游低端简单加工装配向上游高端核心技术研发延伸，拓展以技术研发、关键零部件、产品营销为核心的价值链，提升产业集群的核心竞争力。大力发展高新技术产业，致力于在信息技术、新型材料、生物技术、环境保护、现代医药等重点技术领域培育一批大中型高新技术企业。
二是努力提升自主创新能力。坚持把自主创新作为推进经济结构调整的中心环节，加强产业高端技术的研发与创新，积极开发具有自主知识产权的原创技术和关键技术，加快科技成果转化步伐，培育自主知识产权和自主品牌。加快推进以企业为主体的自主创新，制定扶持政策措施，支持企业高新技术的研究开发、技术引进、技术进步以及建立技术标准。扶持企业设立研发中心，着重提升企业原始创新能力、集成创新能力和引进消化吸收再创新能力。努力促进引进外资、引进技术与自主创新相融合，引导跨国公司建立本地的研发机构，发挥技术外溢效应，实现技术研发、产品设计开发的本地化，培养本地化技术人才。加强产学研的国际合作，提升企业自主创新能力，培育一批掌握核心技术、拥有自主知识产权和自主品牌、具有较强竞争优势的大型高新技术企业。
三是加快发展高附加值服务业。优先发展生产性服务业，遵循产业结构高级化的发展规律，结合福州开发区自身实际和现代制造业发展的要求，重点发展现代物流、工程装备配套服务、信息服务、科技研发与技术服务、工业咨询服务等生产性服务业。提升传统服务业，拓展新兴服务业，使福州开发区成为高附加值服务业的集聚地，成为企业总部的集聚地。主动承接国际服务外包，根据不同产业发展特点，实行分步实施的战略，先从与制造业直接关联的生产性服务业开始，承接跨国公司的服务外包，然后逐步向承接高新技术行业的外包转移，成为计算机软件、产品研发与设计、信息服务、金融财务、创意媒体等领域的外包基地。优先开展对在华跨国公司的服务外包，根据服务外包发展特点和趋势，积极开展服务外包特定职业培训，引进国际专业培训机构，鼓励跨国公司创办培训机构。
（二）在对台合作方面先行先试。
一是在加强产业对接上谋求新突破。在积极办好现有台商投资企业在基础上，加快台商投资区向琅岐扩大报批工作，以此推进“以台引台、以台引外”。利用福州市创建国家服务外包基地的有利时机，以发展信息技术外包、物流服务外包为突破口，主动承接台湾现代服务业的转移。按照“同等优先、适当放宽”的思路，积极引进与现有支柱产业配套的台资高端产品项目。抓住华映背光模组、中小尺寸液晶投产的有力时机，做大做强液晶产业链。扩大现代农业合作规模，力争在引进台商投资龙头项目上取得新突破。
二是在拓展小额贸易上谋求新突破。充分抓住国家放宽对台小额贸易“两限”的机遇，积极争取减免税、放宽许可证限制等新优惠政策，拓展对台小额贸易。加快构建台湾商品交易市场和台湾商品集散中心，建设规划对台物流园区，完善对台小额贸易新码头通关设施，发展对台小额集装箱贸易，努力成为海峡西岸台资企业的“中转仓”和“采购中心”。推动台湾货轮“中转马祖、定期航班”工作，积极配合福州海关在马尾台轮停泊点进行对台邮件、包裹试点工作，规划建设快件监管中心，发展台货快件物流配送，推动此项业务向全国辐射。
三是在深化“两马”交流上谋求新突破。抓住台湾当局开发大陆居民可自由选择经“小三通”赴台旅游的历史机遇，加快发展“两马”航线。加快完善“两马”航线运营机制，吸引更多的游客经“两马”航线中转台湾本岛旅游。积极探索“两马”交流长效机制，规划建设“两马”民俗馆、马祖大厦等，在此基础上努力拓展“两马”经贸的全面合作，争取在货物直接或经马祖“中转”输入岛内面取得新突破。抓住“两马闹元宵”活动列入我省非物质文化遗产的机遇，努力提升档次、办出特色，成为省、市重要的对台民间交流品牌项目。
（三）在对外开放方面先行先试。
一是努力提高吸收外资质量。从扩大利用外资的规模和数量向提高利用外资的质量和水平实现根本的转变，在项目选择上，从来者不拒向有选择地引进转变，在招商引资领域上，从单纯引进资金向引资源、引人才、引技术、引管理相结合转变。继续抓好电子信息、生物医药等重点领域、重点项目招商，选择引进环境友好型、资源节约型、投资强度高、产出率高的项目。在新一轮国际产业转移中大力吸引跨国公司投资，鼓励跨国公司设立企业总部、研发中心、财务中心、技术服务中心、培训中心、采购中心、物流中心、运营中心和配套基地。
二是率先开放外商投资的新领域。以发展现代服务业为重点，推进服务贸易领域对外开放，在加大对制造业领域外资引进力度的同时，开拓金融、保险、物流、旅游等服务贸易和港口、道路、桥涵、城市交通、供水、供气等基础设施，以及医疗卫生、教育、体育等公益性项目领域的外资引进。
三是积极实施企业“走出去”战略。鼓励和支持区内有条件的内资企业“走出去”，参与国际投资与竞争，到境外投资和承包工程，设立生产基地、销售网络和研发机构，开发利用境外市场和资源，拓展发展空间，培育一批有国际竞争力的大型企业、跨国公司和著名品牌，增强“走出去”的竞争力。努力把福州开发区建设成为内资企业开拓国际市场、参与全球竞争、走向国际化的重要平台。优化出口结构，建立和完善鼓励开拓市场的政策措施，对企业开拓国际市场给予适当倾斜，促进外贸出口由低效益、低附加值的数量型增长，向高效益、高附加值的质量效益型增长转变。
（四）在改革创新方面先行先试。
一是推进投融资体制改革。加强与金融机构合作，建立股权式投资实体，区内高成长性的企业，建立推进市场化的金融合作模式。争取国家政策性银行对开发区基础设施和重点产业的贷款。探索新的投融资方式，在有效规避汇率风险的前提下，通过项目融资、特许经营权转让、企业股权转让等多种形式，进入境外资本市场，争取更多的境外资金。积极创造条件，鼓励支持企业上市融资。建立和完善开放的产权交易市场，开展信托业务，鼓励建立各种形式的风险投资公司、担保公司，引进和发展资金管理公司，为各类产权及资本进入、退出、转让、流动创造规范有序的市场环境。建立中小企业贷款担保中心，加大对中小科技企业融资的支持力度。
二是完善科技创新服务体系。鼓励支持建设各类创业孵化器、中试基地、检测中心，打造一批动漫产业、电子信息、生物医药等特色科技产业园，积极引导高新技术产业向科技产业园集聚。建立政府支持的各类博士后工作站，有条件的情况下投资建立公共实验室、标准化中心和检验中心，为企业创新提供技术支撑平台。积极实施标准化战略，鼓励科技企业主动参与国际标准、国家标准和行业标准的制定，积极帮助区内企业建立以企业生产管理标准为基础、以产品质量标准为核心、以检验检测标准为保证的企业标准体系。大力发展创业服务中心、生产力促进中心、信息服务中心等科技创新服务机构，发展与高新技术产业成果转换、产业化进程相配套的各种中介服务业。
三是全面推进综合配套改革。完善社会服务体系，结合现代服务业的发展，大力培育和发展中介组织，提升开发区服务功能。鼓励行业协会、商会等自律性组织的发展和改革。推进非盈利性社会组织发展，提高社会化服务、治理能力。逐步建立与国际市场接轨的健全、开放的要素市场体系，重点培育和完善科技、资金以及人才服务市场。
发挥国家级开发区新时期改革开放“试验田”作用，争取在行政管理体制、经济管理、公共事务管理、城乡统筹等各项深化改革和扩大对外开放领域的先行先试权，努力在重点领域和关键环节率先取得突破，为全国在重大体制改革取得实质性进展探索。
（五）在社会和谐方面先行先试。
一是切实做好发展过程中的农民安置工作。严格执行占用耕地补偿制度，制定合理的征地补偿标准，建立补偿安置争议的协调和司法仲裁制度，切实保护被征地农民利益，多渠道补偿安置被征地农民。贯彻“工业反哺农业、城市支持农村”的发针，发挥开发区辐射带动作用，让被征地农民融入到开发区的建设发展中，共享开发区建设发展的成果，推动农村城市化进程。整体规划改造农民住宅，建设新型农民公寓，改善农民生活居住环境。加强培训，提高农民综合劳动技能和整体素质，拓宽就业渠道，建立城乡平等的就业制度，促进失地农民的就业。探索建立城乡一体化的社会保障体系。
二是切实改善进城务工人员的生产生活。健全企业工会组织，建立化解劳资纠纷和矛盾的有效机制，营造良好的劳资关系。贯彻落实劳动法律法规，规范劳动用工管理，加强劳动监察执法，建立完善劳动仲裁制度，保护劳动者合法权益。创新进城务工人员管理与服务机制，推广建设员工公寓，改善员工生活居住条件，引导进城务工人员适应城市生活秩序。探索完善自我管理、自我教育、自我学习的进城务工人员管理模式，建立多层次的培训体制，加强对进城务工人员的普法教育和技能培训，提高员工素质，丰富员工业余文化生活。关心进城务工人员的生活，妥善解决其子女入学教育、就医等问题。
三是切实加大对社会事业发展的投入。在加快进行经济技术开发的同时，统筹经济社会发展。进一步完善社会公共服务功能，创造一个良好的生活环境。大力发展教育事业，全面实施素质教育，有针对性地发展职业教育，努力培育创新型人才，积极构建开放型终身教育体系。要加强对文化事业的规划和建设，大力倡导成立初期的创业精神，形成特有船政文化、企业文化、侨乡文化等区域文化。加快卫生事业发展，改善企业员工医疗保健条件，特别是要做好职业疾病的防治，建立健全卫生服务、医疗保障、卫生执法监督体系。
四、福州经济技术开发区先行先试的政策支持
（一）关于拓展发展空间问题。目前，发展空间已成为制约福州开发区先行先试、加快发展的主要因素。根据闽江口城镇群空间架构和福州市区规划调整思路，考虑福州开发区现有产业发展基础和产业扩张要求，建议加快修编土地利用总体规划，扩大福州开发区发展空间。先期将南台岛林浦片5平方公里扩区部分划归福州开发区开发，然后进行区划调整，经调整后的福州开发区规划工业用地面积控制在100平方公里左右，滚动开发。
（二）关于行政管理体制问题。根据新时期发展要求，在全国人大的《国家级经济技术开发区条例》出台之前，建议省里依法制定地方性法规和地方政府规章，将精简高效、务实亲商的国家级开发区管理体制制度化，进一步明确国家级开发区管理机构的法律地位、执法主体资格、管理职能、管理权限，进一步明确是福州市人民政府的派出机构，根据授权行使同级人民政府行政审批、经济协调、人事管理等职能权限。
（三）关于财政金融扶持问题。由于福州开发区对新区进行滚动开发需要大量的开发资金，继续扩大基础设施建设规模，建议省市扩大项目贷款贴息规模，用于区内基础设施建设，鼓励国家政策性银行、保险公司和商业银行等金融机构对福州开发区基础设施项目及公用事业项目给予信贷支持。支持区内企业通过股票、债券等资本市场扩大直接融资，通过市场化运作，建立福州开发区投资基金，支持发展高新技术产业、现代制造业和现代服务业。
作者：中共福州经济技术开发区委员会 李仲福 责任编辑：肖建明
