海峡西岸经济区小城镇建设刍议
2009-01-08 13:45:04
改革开放以来，福建社会经济快速发展，城乡面貌日新月异，城镇化水平大幅提高。特别是随着海峡西岸经济区建设和发展壮大中心城市等一系列重大战略的实施，城镇规模不断扩大，小城镇建设驶上了快车道。涌现出了一批像龙海角美镇、晋江安海镇、南安水头镇、闽侯青口镇、福清龙田镇、永定坎市镇等有一定规模的社会主义新型小城镇。江泽民同志曾指出：“小城镇建设是实现我国农业现代化的必由之路”。 从我省城市化现状的实际出发，不断探索小城镇建设道路，积极推进农村工业化进程，是推进社会主义新农村建设的一个重大课题。
一、小城镇在福建经济社会发展中的作用
1、对经济增长方式转变有重大影响。建设小城镇可为乡镇企业提供良好的投资环境，共享交通、通讯、水、电等基础设施，有利于改变我省原来粗放式经营方式，发展聚集效应，从而促使乡镇企业摆脱目前困境，实现第二次创业，扩大农村就业机会，提高农村居民收入水平。据测算，乡镇企业适当集中比分散办厂，就业能力扩张50%以上。此外，当小城镇人口和第二产业有了一定规模时，金融、商贸、运输、服务业等第三产业必然会相应发展起来，这又可以吸纳众多的劳动力就业。收入有了一定保障后，在小城镇相对较为齐全的基础设施支持下，必然推动农民传统的消费观念、生活方式的悄然转变，除了原有的消费档次会相应提高外，用在文化、娱乐、教育、卫生等方面的开支肯定会有较大幅度的增加，从而为扩大各类工业消费品，包括传统日用工业品和现代农机产品在小城镇和农村销售提供有利条件。
2、小城镇的建设有利于节约用地。我省人均耕地少，农村建房大都建在较平坦的耕地上，乡镇企业也占用了不少的耕地，使我省人地矛盾更加突出，这一状况在东南沿海地区尤为突出。通过发展小城镇，进行科学合理规划可改变这一状况，缓和人地矛盾。一些小城镇的发展实践表明，同样面积的土地，规划和布局合理的小城镇建设，要比农村建设多出70%以上的使用面积。
3、小城镇建设是市场经济条件下启动农村市场的必然要求。小城镇是农业生产资料、农副产品重要的集散地，是工业品下乡，农副产品进城的桥梁。国家扩大内需的政策其中一个很重要的观点就是只有农村市场启动，国民经济增长点才可以启动。小城镇的发展为农民和工人架起了共同走向市场的桥梁，有利于解决生产与市场的矛盾，将在省内形成巨大的生产建设性消费需求，从而推动我省第二产业的发展。小城镇的建设将极大地推动住宅和房地产业的发展，刺激建材、装饰等行业及相关制造、加工行业的发展
4．小城镇建设是加快我省新农村社会文明建设，实现农民素质现代化的有效途径。小城镇是社会主义新农村精神文明建设的桥头堡，是科技传播的辐射源。小城镇的发展可以促进农村干部群众更新观念、开阔视野，改变陈腐思想观念和愚昧落后的生活方式，逐步形成与社会化大生产、现代科学技术、现代社会管理相适应的思想、观念、习惯和新的社会风尚，推动农村乡风文明和社会全面进步。
二、福建小城镇建设的现状、存在问题及原因分析
（一）2007年，全省共有小城镇591个，比1978年增加了529个，小城镇个数增长了8.5倍多。全省小城镇用水普及率达89.50%、人均日生活用水量167.16升、燃气普及率达94.33%、每万人拥有公交车辆达2.78标台、人均拥有道路面积达8.54平方米、人均公共绿地面积达7.82平方米、建成区绿地率达25.43%、建成区排水管道密度达5.37公里/平方公里、污水处理率达25.11%、生活垃圾处理率达27.86%，所有小城镇全部通公路、通电。
据统计1982～2000年，18年间福建小城镇人口从216.8万人，增加到2399.5万人，小城镇人口增加了11倍，而同期全省城镇人口仅增加3.6倍，小城镇快速发展为城市人口和镇人口的集聚起到了承上启下的重要作用，为全省城镇化的发展做出了较大贡献。
（二）福建的小城镇取得了辉煌成就，但也存在一些亟待研究和解决的问题，主要有：
1、一哄而起，遍地开花，规划少，规模小，基础设施差。90年代以来，小城镇建设受到各级党委、政府的高度重视，发展速度极快。截至2007年，我省已有建制镇591个，占乡镇总数的62%。在小城镇建设过程中，出现了一些盲目铺摊子、一哄而起的现象。一些工商业较发达的地区，出现乡乡建镇的“天女散花”的局面。每个小城镇各自进行“五区”规划(农田保护区、工业区、住宅区、商贸区、行政区)，且大多小城镇建成长条状，沿公路两侧接“长龙”，各自进行交通、电力、教育、供排水、娱乐、医疗等公共基础设施建设，投资大，占耕地多，浪费严重。小城镇这种“小而散”的重复建设比工业的分散布局造成的负面效应更大和持久。遍地开花，投资分散，造成我省“城镇基础设施不完善，小城镇规模小。我省591个城镇仅拥有供水站374个、汽车站182个、图书馆179个、体育场57个，供水、排水、交通、科技服务等第三产业企业只占10.6%。小城镇基础设施不足给城镇居民生活和企业发展带来许多障碍，从而又阻碍了小城镇进一步发展。
2、城镇建设水平低，品位不高。主要表现在：(1) 缺少城镇建设详细规划，不重视特色设计。许多城镇的街景设计、重要地段和重要建筑物的设计都十分单调，品位不高。 (2) 不少城镇基础设施薄弱，缺乏相应的水、电、路和环卫等配套设施。不少小城镇的基础与公共设施建设滞后于当地经济发展，生产、生活区混杂，道路狭窄，镇貌依旧。 (3)开发建设方式落后。许多城镇仍以分散零星建设为主，综合开发率低，整体环境差。
3、城镇功能弱，对区域经济社会发展的拉动力、整合力不强。由于城镇规模小，金融、信息、技术等方面的服务水平低，生产要素市场发育不足，使小城镇在人才和资金的引进、产品技术的更新、产业升级等方面都受到很大的限制，影响了小城镇功能的提高。
（三）造成上述问题的原因是多方面的，有的是由于发展初期受客观条件所限，有其历史必然性，但主要还是由于政策环境、体制性矛盾及部分小城镇管理者素质较低。
1、政府规范指导力度不够。许多地方对发展农村小城镇重要性认识不足，没有把这项工作摆上应有位置。对小城镇发展的政策、农村城镇化规律和城镇规划工作等缺乏研究和重视，不少地方区域城镇体系规划尚未正式开展，致使城镇间在布局、规模、职能和发展方向等方面缺乏宏观调控和协调。
2、行政区划与城镇发展不相适应。目前建制镇主要以行政职能划分地域，造成城镇空间布局不合理，重复投资，重复建设。虽然不少地区城镇密集，呈带状发展，镇与镇间仅有几公里，有的甚至已连成一片，但是由于分属不同城镇，致使规划建设各自为政，城镇镇区无法达到最低的人口规模，要素集聚能力差，造成基础设施建设的浪费。
3、建制镇设置标准偏低。目前国家规定的建制镇设置标准为乡政府驻地非农业人口在2000人以上或占全乡总人口10％以上。因标准偏低，使得全省建制镇数量增长过快。由于新设建制镇并非由上一级中心城镇的功能扩散发展起来，所属农村人口和产业的集聚与转移仍然比较有限，相当一部分建制镇的设置只是行政建制意义上的升级，非农产业的基础仍然薄弱，造成小城镇规模偏小、功能较弱，造成了城镇化表面快速发展的局面。
4、相关配套改革滞后。城镇现有政策体制环境已日益不能适应城镇进一步发展的需要。主要表现在：(1) 城乡分割的二元体制阻碍了生产要素城乡间的自由流动。如户籍政策、劳动就业和社会福利等方面的制度壁垒制约了农村剩余劳动力向城镇的转移。 (2) 城镇行政管理体制不适应。小城镇存在着“条块分割，多头管理”的现象，一些问题条上“管得着、看不见”，而块上“看得见、管不了”；协调解决难。另一方面，城镇政府政企不分、政事不分，导致行政效率不高。 (3)农村集体经济体制和土地使用制度创新滞后。农民离开社区不再享有集体经济、土地使用等方面的各种权益，由于缺乏有效的补偿机制，离开农业的农民“弃土”动力不足，“两栖”现象较为普遍。此外，乡镇财政体制不顺、城镇社会保障体系不健全和乡镇企业产权制度改革滞后等，都影响了生产要素向小城镇集聚。
5、部分小城镇管理者心态浮燥片面。在实际工作中出现了三个通病：重引进工商企业，轻吸纳居民；重工业区开发，轻生活区建设；重经济效益，轻镇区居民生活质量。同时小城镇资源的破坏和浪费、生态环境污染较严重。
三、加快福建小城镇发展的对策建议
1、最重要的是明确小城镇建设的根本性目标，这是现在的薄弱环节。小城镇建设的根本性目标，就是不管哪个小城镇，不管在什么时期，也不管处于什么建设阶段，都要把吸引农村人口向小城镇集中作为小城镇建设的根本性目标。这种根本性目标体现的是共性和普遍性。因为世界上公认的标准是，衡量一个国家、一个地区是否实现了城市化，主要是看这个国家或地区城镇人口占总人口的比重。如果居住在城镇（即大中城市和小城镇）的人口达到总人口的70%，就算基本实现了城镇化。所以说，小城镇建设的目的不是做“花瓶”、搞摆设，根本目的是集中人口居住，最大限度地吸引农民到这里安家落户，其他一切都是为此服务的。
2、加强对小城镇建设工作的领导。小城镇建设是一项涉及党政各个部门、社会各方面的系统工程，要搞好这项工作，必须切实加强领导。小城镇建设，镇是基础，县是关键。县、乡（镇）都应当成立由党政主要领导挂帅，各有关职能部门负责人参加的小城镇建设领导机构。要把小城镇建设列入党政工作的重要议事日程，经营好小城镇，及时研究和协调小城镇建设中出现的新情况新问题。县、乡（镇）职能问门要分工协作，主动提供服务，形成强大合力，一方面为党委和政府当好参谋，另一方面抓好具体管理工作。其次要坚持小城镇建设和管理并重的方针，严格执行《城市规划法》和《建制镇规划建设管理条例》。抓紧制定小城镇建设中规划编制审批、镇容镇貌、市政设施、环境卫生、建筑市场管理、城管监察等方面的地方性法规和部门规章，加强对小城镇建设的组织和管理。
3、必须坚持小城镇建设的超前性、科学性、创新性和综合性原则。一是要认真总结国内外小城镇建设的经验和教训，规划建设起点要高，要具有超前性和前卫意识，不搞重复建设，要为远期发展留有充分的余地；二是实事求是，因地制宜，多方论证，立足科学与合理，不能凭“拍脑袋”办事；三是要解放思想，大胆探索，勇于创新，发挥本地优势，体现区域特点，选准符合自身发展的路子，不能照搬一个模式，四是要坚持两手抓，两手都要硬。小城镇建设不仅仅是一个经济问题，还是一个政治问题。要注重小城镇建设综合协调发展，为广大农民学文化、学科学、学现代管理，开展健康活泼的文化活动创造条件。把小城镇建设成为维护农村社会政治稳定的坚强阵地。
4、小城镇建设规划要有深度。首先编制小城镇规划要搞好“五个结合”：与县域规划体系相结合；与发展乡镇企业和农村经济结构调整相结合；与积极培育农村市场相结合；与土地利用总体规划和土地整理相结合；与环境保护相结合。其次要处理好四个关系，第一要处理好经济发展和环境保护的关系；第二要处理好生产与生活的关系；第三要处理好当前和长远的关系；第四要处理好需要和可能的关系；其三要注意八个问题；①乡镇企业要相对集中；②居住区的按排要合理紧凑；③处理好交通和城镇的关系；④处理好公共设施与生活设施；⑤要注意绿化的配套；⑥要做好各专业规划的配合；⑦要注意突出地方特色⑧总体规划批准后要抓紧编制详细规划。同时努力提高城镇管理者和居民的素质，提高乡镇品位，克服过去城镇建设中存在的“走过一村又一村村村像城镇；走过一镇又一镇；镇镇象农村”的弊端。
5、要科学解决投资的主体性和商业性问题。加快小城镇建设，资金是核心问题。正确的投资主体应主要是企业而不是政府，投资方式应主要是商业性的，而不是行政性的、无偿性的。小城镇的各类基础设施，包括各种商品批发零售市场、幼儿园，甚至道路、供电、供水排污等等，都应该由企业来筹资建设。建成后，可出租、出卖，也可以自己经营或利用其他形式收回投资。不管是国家、集体还是个人，都可以参与投资，谁投资、谁所有、谁受益，真正把市场机制引入到小城镇建设中来，形成开放的多元化投资体制。小城镇政府的资金则集中用于确实无法实施商业化投资和经营的纯公共设施项目，如义务教育、街道整修、公共场所照明、环境治理等等。这样做，小城镇建设的投资就会进入良性循环之路。
6、有选择地建设小城镇，即突出重点性。基本的选择思路为：首先是合理确定人口规模。人口密度比较大的区域，可以按8万左右人口的规模来布局，人口密度小的区域可以再少一点。其次要选择那些区位优势好、经济实力强，对人口集中吸引力大，现有人口多的小城镇作为中心或重点城镇，集中精力进行建设。再次是要尽早把那些没有发展前途的小城镇合并到就近的强镇或重镇。如果暂时不合并，也不要铺开基础设施建设，不再上大的企业项目，防止造成更大的浪费。这样，把重点城镇突出起来了，再加上强有力的工作，小城镇就能健康发展，农村城市化的步伐就一定会大大加快。
7、进行恰当的市场定位，选准、培育特色主导产业是发展小城镇的支柱。小城镇要摆脱重复建设、产业结构趋同引起的低水平恶性竞争，必须走特色道路，培育特色主导产业，为小城镇的繁荣发展奠定坚实的物质基础。选择、培育特色主导产业必须立足小城镇现有的资源、交通、工农业状况、市场现状，以发挥资源优势及区位优势为出发点，进行准确定位。在定位的基础上，在本县人才、资源、资金、财税调控权限范围内，选择优势主导产业，加速其聚集壮大与发展，加速建立各具特色、蓬勃兴旺的小城镇体系。如我省福清市的江阴(以临港工业为主导产业)和仙游县大济镇(以禽蛋为支柱产业)就取得极大的成功
8、为了使农村人口有效地向小城镇集中，实现农村城市化，还应该尽快解决以下几个问题。第一，大胆改革户籍制度。特别是小城镇，全面实行按属地和职业划分户口类别，以身份证为合法证件的自由迁移和登记有效政策。农民在任何一个小城镇，只要有固定住所，有比较稳定的职业，有生活来源，就要允许落户，并且在子女入托、入学、就业、参军、社会保障等方面，均享受原有城镇居民同等权利。第二，正确处理入镇农民与承包地的关系。如果农民有要求，就要保留其迁出户口后对土地的承包权利。这样，入镇农民就不会有后顾之忧，一旦在镇上的非农产业失败，可以照常有饭吃，入镇的积极性就会高涨，同时可以鼓励他们有偿转让承包地，把分散的土地向种田能手集中。第三，改革农民的宅基地使用办法。农民进入小城镇首先要解决住的问题，而宅基地是一种比较大的支出负担，这也阻碍了农民积极入镇。解决办法是，以县为单位，统一掌握使用部分农民住宅用地指标，允许入镇农民利用原有宅基地按一定折算标准置换城镇住宅用地，以减轻入镇农民这方面的压力，促使他们积极向城镇迁移。第四，改革农村集体财产拥有方式，允许农民将其拥有的已经量化的集体财产变现流动，或者保留其迁移户口后的分红权利。这实际上是维护农民自身劳动成果，充分调动农民积极性的一种改革措施。第五，改革现有的社会保障制度，逐步建立适应小城镇建设要求的住房制度、劳动就业制度、教育制度、医疗制度和社会保险制度等。
9、小城镇建设要加强人居环境的保护意识，从根本上解决经济、环境、人口协调发展，实现小城镇的可持续性发展，努力建立生态型小城镇。围绕可持续发展目标，切实加强环境的综合治理。一是要加大环境保护宏观调控的力度。大力推进“绿色工业”和“绿色农业”，把环境和资源优势转化为经济发展优势。二是从严查处破坏环境的违法行为，绝不姑息迁就。三是严格建立项目环境管理制度，认真执行“环境保护第一审批权”，控制新污染源的产生。
一、小城镇在福建经济社会发展中的作用
1、对经济增长方式转变有重大影响。建设小城镇可为乡镇企业提供良好的投资环境，共享交通、通讯、水、电等基础设施，有利于改变我省原来粗放式经营方式，发展聚集效应，从而促使乡镇企业摆脱目前困境，实现第二次创业，扩大农村就业机会，提高农村居民收入水平。据测算，乡镇企业适当集中比分散办厂，就业能力扩张50%以上。此外，当小城镇人口和第二产业有了一定规模时，金融、商贸、运输、服务业等第三产业必然会相应发展起来，这又可以吸纳众多的劳动力就业。收入有了一定保障后，在小城镇相对较为齐全的基础设施支持下，必然推动农民传统的消费观念、生活方式的悄然转变，除了原有的消费档次会相应提高外，用在文化、娱乐、教育、卫生等方面的开支肯定会有较大幅度的增加，从而为扩大各类工业消费品，包括传统日用工业品和现代农机产品在小城镇和农村销售提供有利条件。
2、小城镇的建设有利于节约用地。我省人均耕地少，农村建房大都建在较平坦的耕地上，乡镇企业也占用了不少的耕地，使我省人地矛盾更加突出，这一状况在东南沿海地区尤为突出。通过发展小城镇，进行科学合理规划可改变这一状况，缓和人地矛盾。一些小城镇的发展实践表明，同样面积的土地，规划和布局合理的小城镇建设，要比农村建设多出70%以上的使用面积。
3、小城镇建设是市场经济条件下启动农村市场的必然要求。小城镇是农业生产资料、农副产品重要的集散地，是工业品下乡，农副产品进城的桥梁。国家扩大内需的政策其中一个很重要的观点就是只有农村市场启动，国民经济增长点才可以启动。小城镇的发展为农民和工人架起了共同走向市场的桥梁，有利于解决生产与市场的矛盾，将在省内形成巨大的生产建设性消费需求，从而推动我省第二产业的发展。小城镇的建设将极大地推动住宅和房地产业的发展，刺激建材、装饰等行业及相关制造、加工行业的发展
4．小城镇建设是加快我省新农村社会文明建设，实现农民素质现代化的有效途径。小城镇是社会主义新农村精神文明建设的桥头堡，是科技传播的辐射源。小城镇的发展可以促进农村干部群众更新观念、开阔视野，改变陈腐思想观念和愚昧落后的生活方式，逐步形成与社会化大生产、现代科学技术、现代社会管理相适应的思想、观念、习惯和新的社会风尚，推动农村乡风文明和社会全面进步。
二、福建小城镇建设的现状、存在问题及原因分析
（一）2007年，全省共有小城镇591个，比1978年增加了529个，小城镇个数增长了8.5倍多。全省小城镇用水普及率达89.50%、人均日生活用水量167.16升、燃气普及率达94.33%、每万人拥有公交车辆达2.78标台、人均拥有道路面积达8.54平方米、人均公共绿地面积达7.82平方米、建成区绿地率达25.43%、建成区排水管道密度达5.37公里/平方公里、污水处理率达25.11%、生活垃圾处理率达27.86%，所有小城镇全部通公路、通电。
据统计1982～2000年，18年间福建小城镇人口从216.8万人，增加到2399.5万人，小城镇人口增加了11倍，而同期全省城镇人口仅增加3.6倍，小城镇快速发展为城市人口和镇人口的集聚起到了承上启下的重要作用，为全省城镇化的发展做出了较大贡献。
（二）福建的小城镇取得了辉煌成就，但也存在一些亟待研究和解决的问题，主要有：
1、一哄而起，遍地开花，规划少，规模小，基础设施差。90年代以来，小城镇建设受到各级党委、政府的高度重视，发展速度极快。截至2007年，我省已有建制镇591个，占乡镇总数的62%。在小城镇建设过程中，出现了一些盲目铺摊子、一哄而起的现象。一些工商业较发达的地区，出现乡乡建镇的“天女散花”的局面。每个小城镇各自进行“五区”规划(农田保护区、工业区、住宅区、商贸区、行政区)，且大多小城镇建成长条状，沿公路两侧接“长龙”，各自进行交通、电力、教育、供排水、娱乐、医疗等公共基础设施建设，投资大，占耕地多，浪费严重。小城镇这种“小而散”的重复建设比工业的分散布局造成的负面效应更大和持久。遍地开花，投资分散，造成我省“城镇基础设施不完善，小城镇规模小。我省591个城镇仅拥有供水站374个、汽车站182个、图书馆179个、体育场57个，供水、排水、交通、科技服务等第三产业企业只占10.6%。小城镇基础设施不足给城镇居民生活和企业发展带来许多障碍，从而又阻碍了小城镇进一步发展。
2、城镇建设水平低，品位不高。主要表现在：(1) 缺少城镇建设详细规划，不重视特色设计。许多城镇的街景设计、重要地段和重要建筑物的设计都十分单调，品位不高。 (2) 不少城镇基础设施薄弱，缺乏相应的水、电、路和环卫等配套设施。不少小城镇的基础与公共设施建设滞后于当地经济发展，生产、生活区混杂，道路狭窄，镇貌依旧。 (3)开发建设方式落后。许多城镇仍以分散零星建设为主，综合开发率低，整体环境差。
3、城镇功能弱，对区域经济社会发展的拉动力、整合力不强。由于城镇规模小，金融、信息、技术等方面的服务水平低，生产要素市场发育不足，使小城镇在人才和资金的引进、产品技术的更新、产业升级等方面都受到很大的限制，影响了小城镇功能的提高。
（三）造成上述问题的原因是多方面的，有的是由于发展初期受客观条件所限，有其历史必然性，但主要还是由于政策环境、体制性矛盾及部分小城镇管理者素质较低。
1、政府规范指导力度不够。许多地方对发展农村小城镇重要性认识不足，没有把这项工作摆上应有位置。对小城镇发展的政策、农村城镇化规律和城镇规划工作等缺乏研究和重视，不少地方区域城镇体系规划尚未正式开展，致使城镇间在布局、规模、职能和发展方向等方面缺乏宏观调控和协调。
2、行政区划与城镇发展不相适应。目前建制镇主要以行政职能划分地域，造成城镇空间布局不合理，重复投资，重复建设。虽然不少地区城镇密集，呈带状发展，镇与镇间仅有几公里，有的甚至已连成一片，但是由于分属不同城镇，致使规划建设各自为政，城镇镇区无法达到最低的人口规模，要素集聚能力差，造成基础设施建设的浪费。
3、建制镇设置标准偏低。目前国家规定的建制镇设置标准为乡政府驻地非农业人口在2000人以上或占全乡总人口10％以上。因标准偏低，使得全省建制镇数量增长过快。由于新设建制镇并非由上一级中心城镇的功能扩散发展起来，所属农村人口和产业的集聚与转移仍然比较有限，相当一部分建制镇的设置只是行政建制意义上的升级，非农产业的基础仍然薄弱，造成小城镇规模偏小、功能较弱，造成了城镇化表面快速发展的局面。
4、相关配套改革滞后。城镇现有政策体制环境已日益不能适应城镇进一步发展的需要。主要表现在：(1) 城乡分割的二元体制阻碍了生产要素城乡间的自由流动。如户籍政策、劳动就业和社会福利等方面的制度壁垒制约了农村剩余劳动力向城镇的转移。 (2) 城镇行政管理体制不适应。小城镇存在着“条块分割，多头管理”的现象，一些问题条上“管得着、看不见”，而块上“看得见、管不了”；协调解决难。另一方面，城镇政府政企不分、政事不分，导致行政效率不高。 (3)农村集体经济体制和土地使用制度创新滞后。农民离开社区不再享有集体经济、土地使用等方面的各种权益，由于缺乏有效的补偿机制，离开农业的农民“弃土”动力不足，“两栖”现象较为普遍。此外，乡镇财政体制不顺、城镇社会保障体系不健全和乡镇企业产权制度改革滞后等，都影响了生产要素向小城镇集聚。
5、部分小城镇管理者心态浮燥片面。在实际工作中出现了三个通病：重引进工商企业，轻吸纳居民；重工业区开发，轻生活区建设；重经济效益，轻镇区居民生活质量。同时小城镇资源的破坏和浪费、生态环境污染较严重。
三、加快福建小城镇发展的对策建议
1、最重要的是明确小城镇建设的根本性目标，这是现在的薄弱环节。小城镇建设的根本性目标，就是不管哪个小城镇，不管在什么时期，也不管处于什么建设阶段，都要把吸引农村人口向小城镇集中作为小城镇建设的根本性目标。这种根本性目标体现的是共性和普遍性。因为世界上公认的标准是，衡量一个国家、一个地区是否实现了城市化，主要是看这个国家或地区城镇人口占总人口的比重。如果居住在城镇（即大中城市和小城镇）的人口达到总人口的70%，就算基本实现了城镇化。所以说，小城镇建设的目的不是做“花瓶”、搞摆设，根本目的是集中人口居住，最大限度地吸引农民到这里安家落户，其他一切都是为此服务的。
2、加强对小城镇建设工作的领导。小城镇建设是一项涉及党政各个部门、社会各方面的系统工程，要搞好这项工作，必须切实加强领导。小城镇建设，镇是基础，县是关键。县、乡（镇）都应当成立由党政主要领导挂帅，各有关职能部门负责人参加的小城镇建设领导机构。要把小城镇建设列入党政工作的重要议事日程，经营好小城镇，及时研究和协调小城镇建设中出现的新情况新问题。县、乡（镇）职能问门要分工协作，主动提供服务，形成强大合力，一方面为党委和政府当好参谋，另一方面抓好具体管理工作。其次要坚持小城镇建设和管理并重的方针，严格执行《城市规划法》和《建制镇规划建设管理条例》。抓紧制定小城镇建设中规划编制审批、镇容镇貌、市政设施、环境卫生、建筑市场管理、城管监察等方面的地方性法规和部门规章，加强对小城镇建设的组织和管理。
3、必须坚持小城镇建设的超前性、科学性、创新性和综合性原则。一是要认真总结国内外小城镇建设的经验和教训，规划建设起点要高，要具有超前性和前卫意识，不搞重复建设，要为远期发展留有充分的余地；二是实事求是，因地制宜，多方论证，立足科学与合理，不能凭“拍脑袋”办事；三是要解放思想，大胆探索，勇于创新，发挥本地优势，体现区域特点，选准符合自身发展的路子，不能照搬一个模式，四是要坚持两手抓，两手都要硬。小城镇建设不仅仅是一个经济问题，还是一个政治问题。要注重小城镇建设综合协调发展，为广大农民学文化、学科学、学现代管理，开展健康活泼的文化活动创造条件。把小城镇建设成为维护农村社会政治稳定的坚强阵地。
4、小城镇建设规划要有深度。首先编制小城镇规划要搞好“五个结合”：与县域规划体系相结合；与发展乡镇企业和农村经济结构调整相结合；与积极培育农村市场相结合；与土地利用总体规划和土地整理相结合；与环境保护相结合。其次要处理好四个关系，第一要处理好经济发展和环境保护的关系；第二要处理好生产与生活的关系；第三要处理好当前和长远的关系；第四要处理好需要和可能的关系；其三要注意八个问题；①乡镇企业要相对集中；②居住区的按排要合理紧凑；③处理好交通和城镇的关系；④处理好公共设施与生活设施；⑤要注意绿化的配套；⑥要做好各专业规划的配合；⑦要注意突出地方特色⑧总体规划批准后要抓紧编制详细规划。同时努力提高城镇管理者和居民的素质，提高乡镇品位，克服过去城镇建设中存在的“走过一村又一村村村像城镇；走过一镇又一镇；镇镇象农村”的弊端。
5、要科学解决投资的主体性和商业性问题。加快小城镇建设，资金是核心问题。正确的投资主体应主要是企业而不是政府，投资方式应主要是商业性的，而不是行政性的、无偿性的。小城镇的各类基础设施，包括各种商品批发零售市场、幼儿园，甚至道路、供电、供水排污等等，都应该由企业来筹资建设。建成后，可出租、出卖，也可以自己经营或利用其他形式收回投资。不管是国家、集体还是个人，都可以参与投资，谁投资、谁所有、谁受益，真正把市场机制引入到小城镇建设中来，形成开放的多元化投资体制。小城镇政府的资金则集中用于确实无法实施商业化投资和经营的纯公共设施项目，如义务教育、街道整修、公共场所照明、环境治理等等。这样做，小城镇建设的投资就会进入良性循环之路。
6、有选择地建设小城镇，即突出重点性。基本的选择思路为：首先是合理确定人口规模。人口密度比较大的区域，可以按8万左右人口的规模来布局，人口密度小的区域可以再少一点。其次要选择那些区位优势好、经济实力强，对人口集中吸引力大，现有人口多的小城镇作为中心或重点城镇，集中精力进行建设。再次是要尽早把那些没有发展前途的小城镇合并到就近的强镇或重镇。如果暂时不合并，也不要铺开基础设施建设，不再上大的企业项目，防止造成更大的浪费。这样，把重点城镇突出起来了，再加上强有力的工作，小城镇就能健康发展，农村城市化的步伐就一定会大大加快。
7、进行恰当的市场定位，选准、培育特色主导产业是发展小城镇的支柱。小城镇要摆脱重复建设、产业结构趋同引起的低水平恶性竞争，必须走特色道路，培育特色主导产业，为小城镇的繁荣发展奠定坚实的物质基础。选择、培育特色主导产业必须立足小城镇现有的资源、交通、工农业状况、市场现状，以发挥资源优势及区位优势为出发点，进行准确定位。在定位的基础上，在本县人才、资源、资金、财税调控权限范围内，选择优势主导产业，加速其聚集壮大与发展，加速建立各具特色、蓬勃兴旺的小城镇体系。如我省福清市的江阴(以临港工业为主导产业)和仙游县大济镇(以禽蛋为支柱产业)就取得极大的成功
8、为了使农村人口有效地向小城镇集中，实现农村城市化，还应该尽快解决以下几个问题。第一，大胆改革户籍制度。特别是小城镇，全面实行按属地和职业划分户口类别，以身份证为合法证件的自由迁移和登记有效政策。农民在任何一个小城镇，只要有固定住所，有比较稳定的职业，有生活来源，就要允许落户，并且在子女入托、入学、就业、参军、社会保障等方面，均享受原有城镇居民同等权利。第二，正确处理入镇农民与承包地的关系。如果农民有要求，就要保留其迁出户口后对土地的承包权利。这样，入镇农民就不会有后顾之忧，一旦在镇上的非农产业失败，可以照常有饭吃，入镇的积极性就会高涨，同时可以鼓励他们有偿转让承包地，把分散的土地向种田能手集中。第三，改革农民的宅基地使用办法。农民进入小城镇首先要解决住的问题，而宅基地是一种比较大的支出负担，这也阻碍了农民积极入镇。解决办法是，以县为单位，统一掌握使用部分农民住宅用地指标，允许入镇农民利用原有宅基地按一定折算标准置换城镇住宅用地，以减轻入镇农民这方面的压力，促使他们积极向城镇迁移。第四，改革农村集体财产拥有方式，允许农民将其拥有的已经量化的集体财产变现流动，或者保留其迁移户口后的分红权利。这实际上是维护农民自身劳动成果，充分调动农民积极性的一种改革措施。第五，改革现有的社会保障制度，逐步建立适应小城镇建设要求的住房制度、劳动就业制度、教育制度、医疗制度和社会保险制度等。
9、小城镇建设要加强人居环境的保护意识，从根本上解决经济、环境、人口协调发展，实现小城镇的可持续性发展，努力建立生态型小城镇。围绕可持续发展目标，切实加强环境的综合治理。一是要加大环境保护宏观调控的力度。大力推进“绿色工业”和“绿色农业”，把环境和资源优势转化为经济发展优势。二是从严查处破坏环境的违法行为，绝不姑息迁就。三是严格建立项目环境管理制度，认真执行“环境保护第一审批权”，控制新污染源的产生。
作者：黄岐中学 穆建代 责任编辑：肖建明
