我国诚信政府建设的路径选择

    摘要：当前，我国地方政府自身的信用呈现出下降的趋势，严重地损害了自身的形象和公共管理的效能。政府信用缺失现象凸显，究其原因，主要表现在理念、体制、利益和行为因素几个方面。建设我国诚信政府，必须推进服务行政、公开行政、责任行政、依法行政和有限行政。

    关键词：政府; 信用; 信用缺失; 诚信政府

      “诚信为本”是我国几千年来积极倡导并严格奉行的一个重要社会准则，贤哲们以此启世导人，为政者据此立法治国，百姓凭此安身立命。[1]党的十六届三中全会上强调“政府、企事业单位和个人都要把诚实守信作为基本行为准则。”而在十一届全国人大四次会议上，温家宝在政府工作报告中也明确提出：“加强诚信体系建设，建立相关制度和法律法规。”在我国，信用建设尤其是政府信用愈加备受关注，诚信政府建设亟不可待。

      一、政府信用的理论诠释

      一个完整的社会信用体系一般包括个人信用、企业信用、政府信用。而政府信用则是整个社会信用的核心, 是人类社会赖以生存和发展的基石, 关系到整个社会的稳定与发展。

      按照契约论的观点，国家是人们摆脱自然状态下无序的竞争，寻求更加有保障的生活而订立的一种社会契约。在这个契约中，人们（委托人）甘愿放弃自己的权利，交给他们指定的人（代理人）行使，从而就有了政府的诞生。也就是说人们将自己的权利以契约方式委托政府代为行使，因此作为契约一方的政府，理应不能推卸自己应付的责任，积极地为人们服务。实际上，这种契约关系中就存在着相互信任的问题，政府恪守信用则是必然要求。

      总之，所谓政府信用，就是社会组织、民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断,它是政府行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映。[2]

      二、政府信用缺失的表现及原因分析

      从总体上讲，我国当前政府信用表现出的主流是好的，特别是随着改革开放三十多年以来，政府的信用度在国内国际都得到了显著提高。但是，我们也必须清醒地认识到，我国政府在社会生活的许多方面还存在信用缺失的问题。政府信用缺失是社会信用体系中最具破坏力的恶性病毒，它会直接导致社会信用体系的崩溃瓦解，严重损害人民群众的根本利益和政府的形象，严重妨碍经济、社会的全面进步。

      （一）我国政府信用缺失的表现

      对于政府信用缺失的具体表现，我国学术界主要提到了四个方面：

      是就主体而言,各级政府的黑色腐败、灰色腐败和白色腐败,官僚主义等;公务员滥用职权,权力寻租、创租，推诿扯皮。二是就制度而言,制定政策不科学,决策随意,朝令夕改、缺乏稳定性和持续性,政策执行不力、执行无果,行政不作为等。三是就行为而言,服务效率低下,信息封锁,暗箱操作,轻诺寡信, 背信毁约等。四是就中央与地方政府的关系而言,地方政府对中央政令阳奉阴违，欺上瞒下,数字造假；地方保护主义、滥用地方政府职能等。[3]这些对我国政府自身以及社会、政治、经济、道德建设等方面都造成了恶劣的影响和严重的危害。

      （二）政府信用缺失的主要原因分析

      1．理念因素

      （1）“官本位”的思想导致政府信用缺失

      关于“官本位”，江泽民同志曾深刻地指出：“所谓‘官本位’，就是以官为本，一切为了做官。”根深蒂固的“官本位”思想必然使社会在无形之中形成一种独特的官民二元结构，在这种社会结构中，官与民是分开甚至是对立的。而在这种官与民先天地位不平等的情况下，想要达到一种平等的信任关系，显然是不可能的。许多政府官员只是想尽办法为官、升官，始终把自己看作是人民的管理者和主宰者，处在人民的对立面，这样一来，政府的信用度也就自然而然降低了。

      （2）政府官员职业道德观念淡薄

      如前所述，人民与政府之间是一种委托与被委托的关系。政府是人们之间缔约后委托授权的产物,信用是契约的派生价值，没有信用，契约也就失去了实际的意义；政府没有信用,政府就没有了价值支撑，它的存在也就失去了意义。[4]可见政府信用不可或缺,但实际上，一些政府官员对群众当面信誓旦旦，背后信义全无；更有甚者，将一时的承诺作为糊弄群众的权宜之计和手段，从根本上损害了群众的切身利益。经由社会转型，市场经济的发展以及随之而产生的个人主义、拜金主义等思潮也加剧了政府信用的败坏。

      2．体制因素

      （1）政府的绩效评价体系不科学性

      十一届三中全会以来，我国确立了以经济建设为中心的战略方针。经济目标似乎便成了各级政府追求的主要目的，也成了政府官员加官进爵的衡量指标。这也就助长了一些官员的“只唯上，不唯下，不唯实”的工作作风，不计后果的追逐所谓的“政绩工程”这类短期利益、个人利益，严重损害了人民的根本利益和政府的威信。

      （2）政府行政权力的制约和监督乏力

      正如孟德斯鸠所指：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一种经验，有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[5]缺乏对权力的约束，必然会加剧政府行政的随意性，也导致了“上有政策，下有对策”，进而引发各种各样的腐败等现象的频发。而低透明的政府信息公开造成了政府监督部门、大众媒体、社会公众监督功能的弱化，进而导致政府暗箱操作和不公平行政，从而使政府失信于民。

      （3）行政问责制不健全

      政府作为公共管理机关和人民利益的代表，其行为必须对广大人民负责。他们在行使人民交给的权利的同时就应该相应的承担责任。经济分析法学告诉我们，政府失信行为实施与否很大程度上取决于失信成本是否大于失信的预期收益。缺乏健全有效的政府问责机制, 使得政府的种种行为往往难以得到明确的失信认定, 甚至在政府失信时也缺少必要的惩罚，这些都是政府失信的重要原因。

      3．利益因素

      （1）政府官员作为“经济人”，追求自身的利益

      亚当•斯密认为人是有理性的经济人，是追逐利益最大化的，当面临现实的选择时，他将会选择获利较多而不是较少。政府行为的主体是同样具有个人私利的官员，他们不可能完全超脱于现实的社会经济利益关系之外。在一切可能的情况下，他们都会追求自身利益的最大化，其中必然存在与社会公共利益相悖的行为，如政府的“创租”“抽租”等腐败，而这些行为则必然导致政府信用的下降或缺失。

      （2）政府机构也存在自己的利益

      政府机构作为政府人员的集合体，除了政府官员具有个人私利之外，机构本身也具有自己的利益动机，甚至为某些利益集团所控制。因此，政府机构之间常常也会出现为了自身利益或者集团利益而相互博弈的现象，在大多数情况下，其行为偏离了为公众谋福利这一准则，社会公众对政府的信用也就逐渐消失殆尽。

      4．行为因素

      （1）政府职能定位不准，造成的不作为、乱作为

      在现代政治生活中，政府给自己的职能定位往往不准，经常出现缺位、错位、越位的行为。一些政府官员滥用职权、随心所欲的现象还较严重，特别是面面俱到地干预本不该介入的微观经济领域，而在为人民提供公共服务等方面却显得效率低下，甚至避之不及。政府这只“看得见的手”变成了“闲不住的手”、“不着力的手”，政府的此类不作为、乱作为的行为， 严重扰乱了正常的社会经济秩序, 败坏了政府的信誉。

      （2）政府行为满足不了人民日益增长的需求

      随着目前全球化浪潮的推进，整个世界都处在一个“信任赤字”和“不信任政府”的时代，乔治•弗雷德里克森指出,工业化和科技的发展在促进社会进步的同时,也引发了人口膨胀、社会治安、环境恶化等诸多社会问题,政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境,导致了政府不可治理性的增加,客观上引发了政府的信任危机。[6]政府行政执行不力、不严、不果等现象屡见不鲜，再加上人民公民意识的加强，使得目前政府的行为已不能很好地适应人民需求的变化，进一步加深了政府和公众之间的不信任。

      三、我国诚信政府建设的路径选择

      诚信政府建设是一项复杂的系统工程，必须从现阶段我国行政生态环境的实际情况出发，采取切实有效的措施进一步改善政府治理状况，推进政府与公众的良性互动，增强政府对公众的责任感和回应力，重塑、提升政府信用，才会实现诚信政府的全面建构。

      （一）我国诚信政府建设，必须推进服务行政

      1．要改变长期以来的“官本位”思想，破除“管理”与“被管理”的思维方式，真正树立“民为本”的服务理念，把全心全意为人民服务贯彻落实到政府各项工作中去。“行政权力的受任人绝不是人民的主人,而只是人民的官吏……对于这些官吏来说……只是服从的问题。”[7]政府应该树立起全心全意为人民服务的行政服务理念。

      ２．推进经济社会建设，扩大公民积极参与。一个真正具有效率、效能的服务计划需要服务对象的主动参与，而不是服务对象的被动接受。[8]服务行政本质上要求公民积极参与，政府应该扩大参与渠道，增强公民的权利意识。同时还应减少对社会的规制，发挥各种团体和中介组织作用，协助进行管理和发展社会。

      ３．强化服务能力，提高服务质量。公共服务的提供水平、效率和效果应当是社会考核政府绩效的主要依据，也成为政府组织信用的重要来源。政府要把维护和实现社会公平正义作为重要的行政导向，消除 “制度性歧视”、“政策性歧视”、“差别对待”，进一步提升公共服务质量，确保全社会成员处在一个比较理想的公平受益的状态。

      （二）我国诚信政府建设，必须推进公开行政

      权利产生腐败，绝对的权利产生绝对的腐败，绝对腐败绝对丧失民心也会危及执政地位。对政府而言，公开行政是最好的防腐剂，政府信息公开, 行为透明是现代民主政府取信于民的重要途径，也是政府信用的基石。为此，公开行政必须从以下几个方面着手：

      １．建立政府官员个人信息库，定期公开收入、房产、投资以及配偶子女从业、移居国（境）外，失信和守信等方面的信息，并以此作为其奖惩、调动和晋升的重要依据。公开信息库，让公众及时了解政府及其官员的信用状况。

      ２．不断加大各级政府政务信息的公开力度。公共政策决策、财务预算、人事（公务员录用、奖惩、考核、晋升等）等方面的信息，除涉及国家机密、经济安全和社会稳定外，都应向社会公开，使腐败失去存在的土壤，增强公众对政府的信任。将相关信息及时公布，减少政府与人民之间的信息不对称，增加政府行政的透明度和公众的参与度，使公共行政能最大限度地得到社会的普遍监督和制约，确保行政的民主化、科学化和制度化。

      ３．简化行政程序，积极推行电子政务。办事公开，可以提高行政效率，消除“暗箱操作”，防止腐败。要拓宽社情民意表达渠道，建立健全政府与公众对政府有关信息的互动回应机制，加强政府与人民之间满意的良性互动，创建回应政府、积极政府。

      （三）我国诚信政府建设，必须推进责任行政

      责任行政要求政府及其工作人员在管理公共事务时，相应地必须承担公共责任。在民众政治环境下，公共管理者最终应向公民负责，正是因为这种责任，我们的工作才显得崇高神圣。[9]具体而言，这种责任主要包括有：政治责任、行政责任、法律责任和道德责任。

      １．有权必有责, 用权受监督。明确政府行政机关及其工作人员的权力、职责和义务，要把责任落实到具体的岗位和个人。加强对权力、行为的约束和监督，主要包括国家权力机构的监督，如人民代表大会、司法监督等，以及社会监督，并将监督与官员任免结合起来，使其真正富有实效。

      ２．有责必问，失责必究。加强行政问责，政府机关工作人员的行为及其后果违反了行政法或刑法，就必须受到行政处分或刑事制裁。对政府机关及其公务员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，要依法予以行政赔偿。[10]特别是对有失责、失职、渎职行为的主要领导干部进行问责、引咎辞职、罢免等责任追究。

      （四）我国诚信政府建设，必须推进依法行政

      行政权的行使, 应受法律的限制；行政机关的组织及作为, 都应该以宪法或法律为依据, 不得任意扩张组织, 或擅断越权。这就是依法行政。[11]哈耶克也认为：法治意味着政府的全部活动应受预先确定并加以宣布的规则的制约。[12]因此，必须推进依法行政，建立法治的政府。

      １．树立政府人员的法律信仰。美国著名法哲学家伯尔曼在他的名著《法律与宗教》中指出：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”可以开展讲座、培训等方式逐步增强政府官员的法律意识和法制观念，并最终内化为自觉信仰，养成廉洁自律的行政习惯。

      ２．必须加强建章立制。建立民主科学的公共政策决策机制；建立科学合理的行政管理制度，进一步加强行政程序立法等；推行和完善政务信息公开制度和听证制度；建立科学的政府绩效评估体系和信用评价制度；建立政府失信惩戒机制、责任追究和赔偿制度；完善监督( 人大、政协、司法、媒体、社会)和制约机制( 行政诉讼、行政复议)，建立对行政行为的司法监督机制；[13]优化人事制度，建设一支高素质的公务员队伍。通过各种制度的建立与完善，实现有法可依，从体制上铲除腐败。

      ３．必须要做到法优先于行政，行政服从于法。一方面政府机构的设立、政府的一切权力（特别是政府一把手权力）、人员的配备等必须以宪法和法律为依据，政府只能在依照法定权限来有效管理国家社会事务；另一方面政府的行为必须具有合法性，接受法制的约束，并对其行为的后果承担相应的责任。最终确保政府有法必依、执法必严、违法必究。

      （五）我国诚信政府建设，必须推进有限行政

      １．政府的权力必须受到宪法、法律的限制。政府的权力是人民通过宪法授予的，不得行使宪法、法律以外的权力；同时，政府权力不得侵犯宪法、法律所规定的公民权利，并且有义务保障公民权利的顺利实现。

      ２．政府的职能应当合理定位。在市场经济条件下，我国政府职能重心应该是“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。政府只需“掌好舵”，无须承诺“划好桨”，切实理顺与市场、社会等的关系，解决好管理过程中的“越位”、“错位”和“缺位”问题。政府、市场和社会各尽其职，形成一种良性互动的新型社会治理模式。

    参考文献：

    [1] 杨志宏. 论转型期我国政府信用体系的构建[J]. 唐都学刊, 2005(2).

    [2] 王和平. 论政府信用建设[J]. 政治学研究, 2003(1).

    [3] 安贺新. 关于我国政府信用问题的思考[J]. 中央财经大学学报, 2005(3).

    [4] 金艳荣. 政府信用功能分析[J]. 行政与法, 2009(2).

    [5] 孟德斯鸠. 论法的精神[M]. 北京:商务印书馆, 1961:154.

    [6]武晓峰.近年来政府公信力研究综[EB/OL].(2008-11-11)[2011-3-20].

http://www.chinayjy.org/html/goujianhexieshehui/200811/11-213.html

    [7] 徐大同. 西方政治思想史[M]. 天津:天津教育出版社, 2000:167-168.

    [8] (美)B•盖伊•彼得斯. 政府未来的治理模式[M]. 吴爱明,夏宏图译. 北京:中国人民大学出版社, 2001:64.

    [9] (美)乔治•弗雷德里克森. 公共行政的精神[M]. 张成福,刘霞,张璋等译. 北京:中国人民大学出版, 2003:234.

    [10] 郝玲玲. 规范政府行为提高政府公信力[J]. 长春市委党校学报, 2010(3).

    [11] (美)戴维•奥斯本,特德•盖布勒. 改革政府[M]. 上海:上海译文出版社, 1996:100.

    [12] (美)弗里德利希•冯•哈耶克. 自由秩序原理[M]. 上海:三联书店, 1997:100.

    [13] 周文翠. 我国政府信用问题研究综述[J]. 兰州学刊, 2007(7).