对福州大都市区建设进程中“城中村”改制若干问题的思考

    摘要：福州市“城中村”改制工作开展以来，由于问题复杂矛盾突出，目前基本处于停滞状态。在福州大都市区建设进程中推进“城中村”改制工作，需要坚持以人为本、转变工作思路、大胆先行先试。

    关键词：“城中村”；改制；福州

      推进福州市“城中村”改制工作，既是建设福州大都市区、理顺农居混杂地区管理体制的重大改革举措，也是统筹城乡发展、加强城市建设管理的重点工作内容，对于建设开放、文明、和谐、幸福的新福州，促进集体经济健康发展和维护村民合法权益有着重要现实意义。

      一、福州市推进“城中村”改制的基本情况

      2003年7月，按照《关于“城中村”改制工作的若干意见（试行）》（榕委[2003]81号文件）精神，本着先易后难原则，福州市确定了地处城区、已没有土地或仅有少量土地及举村拆迁的“城中村”作为第一批改制对象。改制的模式为撤销村委会，将原村民融入居住地社区居委会，其中仓山区建新镇梅亭村、晋安区象园街道象园村和双坂村就地组建社区居委会，同时保留经济合作社。截至2010年的统计，按照耕地大部分已被征用、多数村民不从事农业生产、村民分散居住或村居民交叉居住等情况，全市共有142个“城中村”，其中38个已按照程序基本完成了改制工作，包括鼓楼区14个、台江区8个、仓山区10个、晋安区4个、马尾区2个，其下集体土地1461.９亩，人口31386人，集体房屋不动产（含厂房、办公楼等）面积840433平方米，其中没有房产证的面积314419平方米，年经合社收入14007.4万元。其余104个还未改制，包括鼓楼区1个、仓山区77个、晋安区19个、马尾区7个，其下集体土地54888.68亩，其中耕地7970.5亩，人口176260人，集体房屋不动产（含厂房、办公楼等）面积2234757.1平方米，其中没有房产证的面积1266915.8平方米，年村财收入17850.95万元。

      我市“城中村”改制工作自2003年开展以来历经8年时间，由于矛盾突出，目前基本处于停滞状态。近年来，随着我市城市建成区范围的不断扩大，城乡二元管理体制下的“城中村”问题更为复杂，解决起来更加棘手。

      二、制约福州市“城中村”改制的难点问题及原因分析

      近年来我市的“城中村”改制，对于加快现代化城市建设步伐、促进经济社会持续协调发展起到了积极作用，但是距离实现理顺农居混杂地区的管理体制、提高村民的生活水平、实现社会发展长治久安等目标还有很大差距。目前，改制实践中遇到的一些难点和问题已经严重阻碍了工作进程，必须引起高度重视。

      1．改制后的经济合作社发展定位模糊和运转不畅。原村集体土地和村委会名下的资产、债权债务及签定的合同，在改制后全部由经济合作社（以下简称经合社）承接。但在法律层面上，经合社不具备法人资格，既不能在民政部门登记为社会团体法人，也难以在工商部门登记为企业法人，造成在经营活动中难以运用法律武器保护自身权益；在职能定位上，经合社过度承担了公共设施建设、公益事业发展等社会管理职能和本应由财政负担的相应支出，严重削弱发展后劲；在生产经营上，经合社普遍存在适用法律政策模糊、主体缺位和治理结构错位、民主监督失效等体制机制性缺陷，带来经营管理水平低、资产盈利能力弱、社员权益受损失等一系列问题。

      2．清产核资过程中暴露的历史遗留问题难以处置。在开展清产核资、财务审计和资产评估工作中，早期一些村的土地被上级无偿平调、上级政府拖欠较大数额的土地征用补偿款等历史遗留问题暴露出来。这些问题由于时间久远、成因复杂，解决起来难度很大，但也因此造成清产核资结果无法获得村民通过，使得改制工作无法继续推进。比如，仓山区人民政府请求市政府协调兑现2000年至2009年10月因各征地拆迁项目征用农村土地的，已核定的2625.49亩留用地的货币补偿款26.2549亿元，同时协调市国土资源局尽快核定建新镇无批文征地项目及螺城路补征项目的留用地面积。又如，晋安区茶园街道红星经合社反映作为主要经营性资产的茶园工业区面临拆迁，经营将遇到严重困难，希望减免在建设火车站商贸城时未缴的投资方向税及滞纳金约280万元（目前该税种已取消）。

      3．“城中村”村民关心的切身利益仍需得到有效解决。首先是房产“两证”的办理问题。“城中村”集体和个人目前拥有不少商业用房、专业市场、个人住宅等实物资产，并多以租赁、出租等物业经营为主，有的还有一些土地。这些房产由于经合社土地归属、城市规划等众多原因不能办理两证，一方面正常开展经营活动受限，另一方面这些实物资产在今后被征用或者拆迁时不能得到合理标准的经济补偿。据统计，“城中村”房产不能办理“两证”登记的有近400多宗。其次是社员社保的办理问题。调研过程中发现，目前城市社保还未实现对原“城中村”地区居民的全覆盖，社员普遍希望按照城镇企业职工标准参加社保，部分社员对既因达不到最低缴费年限不能办理居民养老保险，又因已转为居民身份不能享受国家给予农民的农保优惠政策和待遇而心存不满。最后是福利待遇的延续问题。一些未改制村村民担心改居后享受的适用农民的福利待遇立即被取消，比如计划生育政策问题，对于农嫁居和就地农转非人员是否享有村财收益等问题顾虑重重，所以对改制积极性不是很高。

      4．集体资产处置困难制约经济合作社公司制改革。经合社按照现代企业制度要求改制为公司，是适应社会主义市场经济运行的必然选择。但在技术层面上，改制前需要科学确定集体资产总量特别是土地资产价值，对于村民投资的企业资产如何入账、村民所属股份如何确定、村与村之间的土地界限如何划分以及历史上土地被无偿划拨和占用如何补偿等问题也需要下大力气研究解决。在实践层面上，一方面以产权界定、股权设置等为主要内容的改制方案在形成过程中政策依据不足或者不科学、不民主，另一方面改革配套政策措施不落实，都在一定程度上损害了集体和个人的利益，进而导致内部纠纷不止和村民上访，引发社会矛盾。

      5．政策法规不完善和认识行为偏差制约改制进程。“城中村”改制工作，涉及面广、政策性强、工作量大、利益矛盾突出，亟待强有力的政策法规给予指导。但是目前为止，国家没有完整的规范“城中村”改制的法规文件，各地也都是根据自己的情况同时参照外地的一些做法制定政策法规，普遍存在由于政策法规不完善造成操作中缺乏依据制约实际工作的问题。同时，“城中村”改制涉及到权利、利益的调整和分配，干部群众存在不同程度的认识行为偏差。一些社员对经合社干部班子高度不信任，对其管理好集体资产没信心，也有一些年龄偏大的社员担心身故后集体资产的所有权会被经合社收走，出于对今后保有现实收益的担心，要求平分包括征地或拆迁补偿款在内的集体资产从而引发内部纷争；而一些村干部一怕改革后选不上董事长或董事会成员现有权力丧失，二怕改革后工作压力加大、做不好难以向群众交代，所以改革的动力不足。一些领导干部特别是街道(镇)领导干部怕改革会引发历史和现实矛盾进而影响社会稳定，所以对需要解决的问题采取“拖”字诀，不愿捅“马蜂窝”，推动工作的积极性不高；而业务干部由于改制工作没有成熟完善的经验和做法可遵循，普遍存在畏难情绪。

      6．“城中村”改制和旧城改造未能同步形成难解怪圈。前期的“城中村”改制工作在理顺农居混杂地区的管理体制、维护村民的现实利益等方面作出了很大努力。但是，在盘活城市土地资源、拓展城市发展空间和改善群众生产生活条件等方面，力度不是很大、成效也不明显，特别是一些“城中村”地区卫生环境恶劣、违章搭建严重、社会治安较差等问题依然严重。未改制的“城中村”实行农村管理体制，法律允许农民在宅基地上建造不超过规定面积的住房。随着城市地价、房价飞涨，大量外来民工涌入“城中村”居住，村民违章搭建赚取经济利益的动力不断加大，造成城市管理的难度也不断加大，和城市规划的矛盾也越来越突出。面对这种情况，在推进“城中村”改制的同时如不抓紧实施“城中村”旧城改造，必然形成越推迟改制时间今后改造难度越大、成本越高的怪圈。

      三、福州大都市区建设进程中推进“城中村”改制的政策措施建议

      推进“城中村”改制工作既是理顺农居混杂地区管理体制的现实选择，也是解决村集体经济组织发展所面临问题的迫切要求。各级各有关部门要按照科学发展观的要求，坚持以人为本、转变工作思路、大胆先行先试，在福州大都市区建设进程中积极推进“城中村”改制工作取得明显成效。

      （一）认清形势统一思想，深刻认识改制的目的和目标

      近年来，我市“城中村”问题累积的社会矛盾不断加大，引发的上访纠纷逐年增多，已经成为影响社会安定稳定的严重障碍。据统计，2003年以来仅58个“城中村”的问题引发各种上访纠纷有637起，占同期全市上访案件的5.8%，特别是仅2009年就发生191起，占全市上访案件的8.9%。在严峻的现实面前，“城中村”改制工作必须认真研究怎么突破、如何推进。对此，全市上下一定要从改革、发展、稳定的大局出发，切实做到认清形势、统一思想、明确要求、合力推进。“城中村”改制是一项事关群众切身利益和社会和谐稳定，牵涉面广、影响面大的社会系统工程。推进改制的根本目的，就是要理顺农居混杂的管理体制，促进集体经济健康发展，维护村民的合法权益。推进改制必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，按照民主、公开、稳妥、有序的要求，以产权制度改革为突破口，以股份制为主要实现形式，推动“城中村”经合社建立现代企业制度，维护集体经济组织及成员的合法权益，实现集体资产保值增值，同时坚持户籍制度、管理体制、社会保障同步转变综合改革，推动实观农民变市民、社员变股民和“城中村”与城市管理的完全接轨。

      （二）完成土地权属变更，切实解决社员房产“两证”问题

      “城中村”土地的权属变更是推进改制过程中不可回避的一个重大理论与实践问题，必须做到在政策和实践上先行先试、大胆突破。建议市委市政府按照《土地管理法实施条例》第二条第五项规定，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地，确认为国家所有，和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）第十四条规定，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未征用的土地，归国家所有，继续使用原有土地的原农民集体成员享有国有土地使用权，同时参照《福建省国土资源厅关于村改社区居委会后集体土地所有权如何处理问题的复函》（闽国土资函[2004]86号）意见，并参考广州、深圳、杭州等地的做法，本着正视现实、化解矛盾、让利于民、实现“双赢”的精神，制定出台政策：将我市城区原属“城中村”集体所有的土地整体性、一次性地转为国家所有，并采取划拨、协议出让或租赁等方式把国有土地使用权赋予原村集体和农民，并对土地用途、转让、出租等一系列问题作出合理安排；市国土部门和房管部门对“城中村”地区已取得集体土地使用证的房屋所有权人的合法面积，核发国有土地使用权证和房产证，对虽未取得集体土地使用证但属于政策允许的房屋面积，可以考虑在补办手续缴纳相应的税费后核发“两证”。也可以按照十七届三中全会关于逐步建立城乡统一的建设用地市场的精神，积极贯彻落实《福建省国土资源厅关于贯彻落实加快建设海峡西岸经济区的实施意见》，积极探索建立农村集体建设用地流转办法，实现集体建设用地在符合规划、保持土地所有权不变的前提下，土地使用权可以依法转让、出租和抵押。

      （三）认真开展清产核资，平稳处理集体资产处置问题

      建议参照北京、石家庄等地做法，细化制定我市《“城中村”集体经济组织清产核资办法》，加大对“城中村”清产核资、资产评估及资产确认工作的指导和检查力度，为“城中村”改制工作顺利开展奠定扎实基础。

      1．规范组建清产核资机构。城区、镇（街道）成立由农业、审计、财政、纪委（监察）等部门组成的清产核资工作领导机构。各“城中村”成立由村两委干部、村会计、村务监督小组、村民代表等组成的清产核资工作小组，具体负责清产核资工作，其组成人员需经村民会议同意认可。

      2．扎实开展清产核资工作。“城中村”清产核资工作小组根据有关文件精神，结合本村实际拟定实施细则，并按实施细则进行清产核资。清产核资结果经村民会议或村民代表会议确认通过，在村务公布栏上进行公布，并报街道（乡镇）备案。对已明晰产权的资产，可委托合法专业的资产评估单位进行资产评估。

      3．妥善处置历史遗留问题。前一段“城中村”改制工作中暴露出来的历史遗留问题形成背景十分复杂，解决起来难度很大。对这些问题，能够当下解决的应及时解决，一时解决不了的，应向群众讲明情况，创造条件逐步解决。对清产核资工作中发现的违法违纪问题，应予以严肃查处。

      4．建立完善清算退出机制。对资产规模较小或经营状况不佳走向衰落，不具备条件维持运转的经合社，应根据大多数社员的意见选择清算退出。可将全部资产变现，以维护稳定维护大多数社员利益为前提，首先解决社员基本养老、医疗保障，其次清理并处理好债权债务，最后再把剩余的资产按比例派发给社员后申请注销经合社。实践操作中，清算退出方案必须经过周密细致的反复论证，最后提交社员大会表决通过；资产处置要按照公开、公平、公正和慎重的原则进行，由社员代表组成的资产清算小组进行全程监督，最后形成资产清算报告报社员大会和所属街道（镇）确认。

      （四）破解资产量化难题，推进建立健全现代企业制度

      按照建立现代企业制度的要求对经合社进行公司化改制，使其成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体，是适应社会主义市场经济运行的必然要求和改革方向。改制的重点和难点是：以保护村民合法权益为核心，以股权配置、股权界定、股权流动为突破口，构建“归属明确，权责明确，保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，建立健全适应市场经济运行的企业资产管理机制。

      1．明确资产权属量化范围。目前“城中村”集体资产主要分为经营性资产、公益性资产和资源性资产等，其中经营性资产包括货币资产、房屋等实物资产，公益性资产包括办公用房、基础公共设施等，资源性资产主要是指土地。建议参照石家庄和浙江省一些地方的做法，先从资产总额中扣除公益性资产，再将剩余的净资产确定为量化资产，折股量化给经合社成员，既明确股份又明确股值，其中将资源性资产作为资源性资产股，按承包土地面积折股量化到人到户，只明确股份，待今后收储时再明确股值。

      2．确定股东组成股份配置。建议参照杭州、北京等地的成功做法，研究制定切合我市实际的《撤村建居后经合社股份制改革实施意见》，细化制定《经合社改制股东人员组成办法和股份配置细则》，指导全市“城中村”经合社在改革中开展资产量化和股份配置工作。量化配置给股民的股份拥有享受分红的权利，允许继承、转让、抵押和赠予。指导思想上，股份配置无需实行分配上的平均主义，可以考虑社员在集体原始资产形成过程中的贡献，适当拉开距离，并和现有的村财分配格局做好衔接。

      3．组织开展资产股份配置。按照组织程序召开股东大会，选举董事会和监事会成员，讨论制定股东持股规划，报告净资产数额，然后将股东大会确定的股东持股数量配置给每个股东。

      4．建立现代企业运行机制。原经合社在完成改革后，应提请政府主管部门予以撤销，同时向工商部门申请登记注册成立新的公司。组建的公司要建立完善的法人制度和科学的内部治理结构和运行管理机制，建立健全资产管理、档案管理、评估监督、考核奖惩、经营决策、选人用人等一系列规章制度。

      5．切实增强企业经济实力。新组建的公司要创新经营模式，积极推进资产重组，对内要充分整合现有的土地、厂房、商铺以及地域的资源优势，鼓励股东投资开发项目，创办各类经济实体；对外要积极招商引资，主动与大企业大集团合资、合作，建立以资本为纽带的母子公司，逐步改变传统租赁方式，多方位开发综合实业，壮大企业经济实力。

      （五）加大要素投入力度，解决“城中村”居民的后顾之忧

      加快对“城中村”地区实施政治、经济和社会的全面统筹，是解决“城中村”问题的根本途径。撤村改居后新的社区居委会，要健全民主管理制度，建设一支高效、精干、有凝聚力的社区居委会领导班子。要切实承担起应有的行政管理职能和社会事物管理职能，其日常办公经费和成员生活补贴按照现行的规定标准由市、区两级财政各按50％比例承担。政府要将撤村建居地区纳入城市社区管理网络，加大公共产品供给，实现撤村建居地区的市政公用、市容环卫、园林绿化、治安保卫按照城市的管理和作业模式运行。要尽快实现城市养老、医疗、低保等对“城中村”地区居民的全覆盖，在体制上营造该地区和企业发展的的良好外部环境。“城中村”改制后，原村民依法参加社会保险，社会保险费用由政府、单位和村民个人按照相应比例承担。比如，对于男45周岁、女40周岁以上的无稳定就业单位的村民，应给予政策倾斜和财力支持，助其根据城镇企业职工最低标准直接一次性缴纳15年的养老保险费；对于男45周岁、女40周岁以下，则视其年龄段不同，助其一次性补缴5—10年不等的养老保险费。把失地农民的就业问题与城市失业人员的再就业工作放在同样重要位置，积极引导他们从事二、三产业发展，前方百计为这些人创造就业机会。对于村民普遍关心的计划生育政策执行、外来人口管理、环卫管理、党组织调整设置和村干部分流问题，要认真研究积极解决。

      （六）加快旧城改造步伐，逐步改善村民生产生活条件

      1．形成科学细致的土地利用政策。制定我市“城中村”全面改造地块出让的长期计划，将“城中村”改造综合用地纳入我市年度用地计划，除用于安置村民生产生活及建设公用设施外，其余的可以变更为经营性用地进行开发建设，要利用土地出让的数量、价格、规划容积率等杠杆，实现改善村民居住环境和拓展城市发展空间的双重目的。

      2．制定公平合理的拆迁补偿方案。建议制定全市统一的关于“城中村”旧城改造、村民拆迁补偿安置的政策：确定合理的拆赔比例，严格执行评定标准，把正式合法建筑与临时建筑、违章建筑区别对待；充分考虑失地村民的实际利益，在摸底与确权基础上制定合理的安置政策，在安置方式上尊重民意，实行实物安置与货币安置相结合。

      3．规建宜居宜业的新型城市社区。按照城市总体规划、分区规划及相关的控制性详细规划的要求，坚持因地制宜、集约高效、促进融合、和谐发展的原则，对“城中村”地区进行系统性、综合性、高起点、高标准的规划设计。尽量考虑在原土地上进行住宅和商业改造，建设完善的市政设施和功能设施，设置和提供多种类型的住宅，拓展开放的空间和园林绿地系统，为群众营造安全、优美和富有活力的生产生活环境。

      （七）树立全新统筹理念，健全完善改革政策法规体系

      1．加强资产管理的政策指导方面。参照广州、深圳、杭州等地的做法，制定我市《城中村集体经济组织清产核资办法》，督促各区业务主管部门加强对城中村清产核资工作的详细指导和检查，并对有关区、街道（乡镇）清产核资工作人员进行业务培训。针对新组建公司的内部财务运转问题，制定《社区公司财会制度暂行办法》加以指导。针对规范新组建公司内部有关各方利益问题，制定《社区公司利益分配的意见》加以指导。

      2．实施特殊时期的扶持政策方面。脱胎于“城中村”经合社的新设立的公司，创办原则与宗旨、经营活动与范围、村民资格与权利义务、资本构成与管理机构、盈利与分配、财务管理与审计、注册登记与解散结算等与一般企业法人相比有其特殊性，建议在公司组建和经营运转初期这一特殊时期实施扶持政策，比如，工商、税务等部门在注册登记、产权过户、税费缴纳等事项上实行优惠或减免，以促进其更好的转型和发展。

      3．加强对改革的指导和监管方面。通过地方人大立法出台相关法规，指导规范经合社顺利改制为股份制公司并顺利运转，在不影响城市总体规划的前提下，支持和帮助企业开发项目和发展经济，从而实现自身合法权益。对于仍保持现有运行机制的经合社，政府要对如何换届作出统一部署和指导，帮助建立健全全市统一的经合社的内部管理制度。

      4．提高社区的公共服务能力方面。创新完善财税制度，统筹“城中村”地区经济与社会的全面发展。结合撤村改居工作进行行政区划调整，精简行政机构，提高社会管理和公共服务能力。加大财政对“城中村”公共产品的供给力度，建立健全覆盖“城中村”居民的养老、医疗、失业等社会保障。

      （八）加强改制工作领导，协调各方利益加快推进改革

      1．加强领导，健全工作机构。建议由市里牵头，成立由市领导任组长，市国土、房管、财政、工商、税务、民政、劳动、农业、规划、建设、纪委（监察）等部门组成的领导小组，对“城中村”改制改造实施统一领导，实行目标管理考核，并定期进行督察指导。各相关部门要抽调力量组成工作指导组，进驻改革单位，进行具体指导、协调和服务工作。各区也应成立改革领导小组，下设办公室，合理人员配置，加强经费保障，研究细化方案，搭建实施平台，落实操作措施，发挥区属多种资源在工作中的组织协调作用，通过上下联动的工作机制，确保工作有力推进。所在街道、社区是改革主体单位的主管部门，也要设立相应的工作班子，党政一把手亲自抓，保证改革工作有组织、有领导、有步骤的深入推进。

      2．深入调研，制定改制方案。未改制的“城中村”在前期要对自身人口、区域、土地、集体资产、经济状况等基本情况进行全面调查，具体做到七个“摸清”，即摸清村民的居住分布状况、现有村干部和招聘人员状况、村民享有的各种福利状况、村民小组集体经济情况、干部群众对改制的反映、村民群众迫切需要解决的问题等。然后再根据自身情况，因地制宜制定工作计划和改制实施方案，并将方案报市、区改制办备案。

      3．广泛宣传，积极引导组织。“城中村”改制是一项事关群众切身利益，事关社会和谐稳定，牵扯面广、影响面大的社会系统工程。要充分发挥电视、报刊、广播、网络等媒体和基层各类宣传阵地的积极作用，加大宣传力度，创造良好的舆论环境和社会环境。要调动各方面力量，认真做好村民思想工作，消除村民各种思想疑虑，使村民都能认识到改革的重要性和必要性，齐心协力共同支持和参与改革。突出做好村干部的思想工作和学习培训，增强改革的使命感和责任感，确保村干部在改制工作中发挥排头兵的作用。

      4．先行试点，分类稳步实施。“城中村”改制工作，涉及面广、工作量大、问题突出。要针对“城中村”的实际情况区分对待，对于条件成熟的要积极推进改制，可以先挑选一批各方面基础较好的“城中村”开展试点，探索经验、树立典型、总结推广，对于改制条件不成熟的可以立足现有体制框架，从加强领导、规范制度、加强基层组织建设、完善村财管理等方面强化建设，对于那些运转困难、矛盾激化的，可以按照大多数村民的意见依法实施清算退出。

      5．掌握动态，依法推进改制。“城中村”改制工作必须切实加强政策的引领和供给，确保工作的各个环节按照规定的程序步骤进行。要严格把好财产清查、资产评估、债权债务处理、审计监督等环节，坚持规范彻底运作，不留后遗症。有关责任部门要深入实际、掌握动态，总结经验、分析不足，推动改制工作顺利进行。（作者单位：中共福州市委办公厅）