刍议两岸“共同家园”综合实验区及其法制构建
摘要：把平潭建设成为两岸同胞合作建设、先行先试、科学发展的共同家园关键在于相关政策是否转化为有效的法律制度。这种制度应当是能够在这片土地上培植起两岸人民的共同利益和共同价值，进而逐步形成两岸同胞共同的家园认同乃至家国认同。在综合实验区建设中应当发挥法制的引导作用、规范作用，以提升海西及实验区建设的“政策”地位，弥补相关政策在权威性、稳定性、明确性方面的不足。
关键词：平潭综合实验区； 先行先试； 法制建设；共同家园
近年，我国大陆对设立“两岸共同家园”的蓝图日渐清晰，2008年12月31日，在纪念《告台湾同胞书》发表30周年的座谈会上，胡锦涛总书记提出建立两岸“共同家园”的新概念[1]。2009年5月国务院发表《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》，将以福建为主体的海峡西岸经济区定位为两岸人民交流合作的先行先试区。2011年3月出台的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，明确提出要“加快平潭综合实验区开放开发”，国务院正式批准的《海峡西岸经济区发展规划》，则更进一步要求“设立平潭综合实验区，开展两岸区域合作综合实验，努力把平潭建设成为两岸同胞合作建设、先行先试、科学发展的共同家园”。2011年6月12日在第三届海峡论坛大会上，中共福建省委书记孙春兰也进一步重申，平潭综合实验区要按照“共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益”[2]的模式实施。
建设两岸人民共同家园，不仅是大陆中央或地方党政机关的事，更重要的是要能够吸引台湾同胞共同参与，如果没有广大台湾同胞的积极参与，再好的愿望与蓝图都可能落空。为了实践“共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益”的设想，自平潭综合实验区设立以来，我国大陆通过官方、民间各种渠道，宣传报道、组织邀请，欢迎台湾各界前来参与共同建设。据福建省工商局的统计数据显示，2011年上半年平潭综合实验区新增台资企业14户，注册资本总额2656.14万美元，新增投资总额3437.02万美元，台商认缴总额1542.09万美元，同比分别增长39.4％、19.15％、69.54％。截至2011年６月底，平潭综合实验区共有台资企业26户，注册资本总额9501.08万美元，投资总额2.11亿美元，台商认缴总额3759.59万美元[3]。为吸引人才参与“共同管理”，平潭综合试验区管委会已经准备拿出包括副主任、局长、处长等一批职务到台湾去招聘。从2010年开始，福建省每年投入2亿元人民币专项资金进行人才引进，其中专门设立闽台专家产学研合作资金，突出对台“引智”。协助平潭综合试验区规划的台湾前“立委”冯定国先生表示，未来在平潭综合实验区里面，台币可以使用，台湾的电视和报纸也看得到，就连综合实验区的政府都可以由大陆和台湾共同管理。
然而，到目前为止，平潭综合实验区的政策基本上体现在党和政府的文件上，体现为大陆方面的单方意愿。大陆单方面的期许能否激发台湾同胞的热情，综合实验区能否走得稳健，走得久远，能否对整个海西，乃至在更大的范围内对推动祖国统一起到示范作用，笔者认为关键在于上述相关政策是否转化为有效的法律制度。这种制度应当是能够在这片土地上培植起两岸人民的共同利益和共同价值，进而才能逐步形成两岸同胞共同的家园认同乃至家国认同的。
笔者认为，在综合实验区建设中应当发挥法制的引导作用、规范作用，以提升海西及实验区建设的“政策”地位，弥补相关政策在权威性、稳定性、明确性方面的不足。首先，改革开放30多年来，大陆政府早已将“依法治国”、“依法行政”作为治国方略，综合实验区的“先行先试”政策是为国家统一、民族大业做长久计议的大事，需要通过法制化，以使其更加严谨、审慎。其次，台湾是法治比较健全的地区，经过民主政治洗礼的台湾同胞已经习惯法制化的生活，立法定规是社会管理的常态，以法律汇集两岸同胞的智慧，有利于培育两岸同胞的共同价值观。再次，综合实验区的“五共”政策许以台湾同胞空前的权益，这些原则只有通过立法体现与保障，对台湾同胞才有感召力与安全感。2010年5月在平潭综合实验区《概念性总体规划》成果评选会上，台湾公司代表黄百富度就提出：希望未来有机会在这个地方，透过整个法制，相关制度上的一个开放，包括开放整个外汇，让整个国际的资金在这里自由流动，形成一个国际金融会展场所。黄百富虽然只是台湾企业的代表，但在其发言中至少说明台湾企业已经看到法制在先行先试的综合试验区建设中具有不可或缺的地位。海峡两岸关系协会前会长汪道涵先生曾经指出，所有的台湾问题、两岸问题，最后都是法律问题，两岸要往前走一步，就是法律往前走一步。
那么，平潭综合实验区的“法律”究竟如何制定？笔者认为，在目前两岸分别存在不同的立法体系的现实状态下，以营造“两岸共同家园”为宗旨的平潭综合试验区既不能完全运用大陆的现有法律也不能完全延用台湾现有的法律，而可以考虑由我国大陆最高立法机关授权由定居于综合实验区的两岸居民共同设定法律规则。在当前台湾居民尚未达到一定比例的情况下，综合试验区可以先设立“平潭综合实验区管理筹备委员会”，延揽台湾社会贤达、知名人士与大陆人员共同组成，对平潭综合实验区的事务“共同管理”。比较“顾问团”等民间咨询机构，“综合实验区管理筹备委员会”拥有直接的管理权，更能体现两岸同胞“共同”的特征。待条件成熟，逐步导入民主选举制度，由平潭综合实验区居民（含台湾和大陆居民）透过定期的民主选举，进行政府管理。
“平潭综合实验区管理筹备委员会”设立立法机构，由筹备委员会委员担任召集人，立法机构负责包括区内法律制订、预算审查、行政监督、人事同意等民主立法之权力。综合实验区基本法（小宪法）、综合实验区社会管理法（行政、刑事、民商等各类）等等，可由“平潭综合实验区管理筹备委员会”拟订，在呈报大陆最高立法机关通过后实行。
综合实验区内的“立法”，在理论上，可以先将两岸现行法律分为公法与私法，而后将公法中涉及两岸政治体制、政权安危的内容加以“打包”划为不可染指的禁区，即不可以平潭综合实验区对两岸中的任何一边的政权进行颠覆与破坏，但平潭综合试验区内的政治体制、政权组织可以参照台湾、香港、澳门地区更加民主和开放。而对公法中涉及一般公共管理（治安、环保、卫生等等）的内容可以需要进行“立法”调整。对私法领域，则充分考虑两岸现有法律的共性与个性。实务中，涉及国家安全的，凡是大陆法律或台湾法律所禁止的行为，均在禁止之列，不得利用平潭综合试验区进行危害两岸现有政治制度的活动；涉及社会管理法、私法的，凡是大陆法律或台湾法律所允许的在实验区均可列在允许之中。
在司法管辖上，除了综合试验区裁判机关外，涉及私法领域的案件还可以由当事人双方在合同中选择大陆或台湾地方管辖。司法终审权比照港澳一国两制模式，基本终审权止于区内，但如涉违反“纲领”的重大争议，则送全国人大研处。区内司法采初级和高级法院二级二审制度，高级法院并具有区内法律的司法审查权。司法部门人事需具备台湾及大陆司法官之基本资格，并经过委员会主席提名后，经由委员会同意任命。
在综合试验区的行政权方面，“平潭综合实验区管理筹备委员会”可以根据管理需要自设行政管理机构，授以职能，管理区域内的社会事务。行政部门的组成参考香港特区政府的行政结构，建构扁平化的综合实验区行政部门结构体系。平潭综合实验区内治安控管，采自治管理，由区内民众担任公安（警员）进行执法，区外任何执法人员不得擅入，如需有跨区打击犯罪执法事宜，需透过合作执法机制方得进行。
在具体的权利方面，综合试验区的人民享有充分的政治民主权利。包括集会结社、出版言论自由。区内民众享有充分集会结社自由，以彰显平潭综合实验区内之高度治理精神。平潭综合实验区内可自由组成政党，大陆或台湾的既有政党亦可于区内设立分支机构。政党可参与综合实验区委员会自治选举，进而组成具民主性质的立法机关运作模式。无论是新闻媒体或相关出版事业或个人，均享有充分的出版自由，并采取事后审查制度，以彰显自治区内高度的言论和出版自由。
法律冲突与竞合：区内法律事件如与大陆内地或台湾产生法律冲突或竞合适用问题，采属地主义为原则、属人主义为例外，并可承认台湾或大陆之民刑事判决。具体运作，另由平潭综合实验区与两岸司法系统商定之。
国务院对海峡西岸经济区的战略定位为“两岸人民交流合作的先行先试区”，因此“先行先试区”中的“综合试验”不能简单复制现有的经济特区模式，其特色应落在两岸求同上。既然构建的“家园”是“共同”的，那么，实验区中所体现的“规划、管理”理念应当是共同认可的，“投资、建设”的权利义务也是平等的，其“受益”更应当是共享的。“共同家园”的构建，不仅要从“规划、投资、建设”等经济环节入手，而且要深入至“共同管理”和“共同受益”，从这些社会与经济层面考量。如果没有这五个环节有机结合的法律保障，综合实验区这两岸“共同家园”的共同利益和共同价值就不能形成，两岸同胞共同的家园认同与家国认同也难以成就，也就不可能对两岸的统一产生“示范”作用。先行先试，要敢于“试”，要重在“行”，思想要更加解放一些，步子应当迈得更大一些。构建“共同家园”是两岸炎黄子孙的共同责任，需要两岸人民的智慧，同样需要两岸政党、政府、政治家有超越自身利益的眼光、胸怀和勇气。如果都能为中华民族的前途与命运着想，什么问题都好解决，什么问题都能解决。毕竟从民族的角度来看，只要两岸同属中国，同为中国人。
参考文献：
[1] 胡锦涛.携手推动两岸关系和平发展同心实现中华民族伟大复兴——在纪念《告台湾同胞书》发表30周年座谈会上的讲话[M].北京.人民出版社.2009.
[2] 孙春兰.以“平潭速度”积极建设两岸同胞的共同家园
http://bbs.66163.com/thread-4115748-1-1.html
[3] 胡善安.台企纷纷落户福建第一大岛平潭http://news.ifeng.com/gundong/detail_2011_07/09/7594553_0.shtml
（中共福州市委党校 徐兆基）
