福州市小城镇建设问题研究
摘要：建设现代化小城镇，是走中国特色城镇化道路的关键节点，也是妥善解决“三农”问题的必然要求。在福州市加快推进小城镇试点综合改革过程中，要更加合理地选择发展模式，强化城镇特色，进一步完善社会政策，以推动小城镇建设的科学化水平。
关键词：福州市；小城镇； 改革
建设现代化小城镇，是走中国特色城镇化道路的关键节点，是经济社会发展的必然趋势，也是妥善解决“三农”问题的必然要求。为深入了解当前福州市小城镇建设的进展情况与取得的成功经验，2010年4月至2011年3月，笔者多次赴福州市的青口镇、荆溪镇以及龙田镇等省市级小城镇改革试点镇进行了实地调查，通过走访并与各试点镇领导、村干部、当地居民座谈，我们了解到，近年来，各试点镇为实现经济社会科学发展、跨越发展和可持续发展，以科学发展观为统领，扎实推进小城镇建设，取得了很大成效，但也存在一些问题。本课题结合文献研究，并与外地市小城镇建设状况进行比较分析，对如何科学推动福州小城镇建设问题进行了进一步探讨。
一、福州市小城镇综合改革成效凸显
小城镇发展是我国城镇化战略中的重要组成部分。小城镇的健康迅速发展，有利于农村剩余劳动力转移，有利于乡镇企业素质和效益的提高，有利于农业规模化和农业现代化进程的推进，有利于农村文卫体教等公共事业的发展。福州市小城镇建设在改革开放以来得到了快速发展，在发展社会主义市场经济，解决农村剩余劳动力就业，推进城镇化进程，增加农民收入等方面发挥了巨大的幅射带动作用。2010年福建省相继出台了《关于开展小城镇综合改革建设试点的实施意见》和《福建省综合改革建设试点小城镇规划导则》。福州市的荆溪、青口、龙田三镇被列为省级小城镇改革试点镇，同年，福州市政府原则同意了列入全省小城镇改革试点的闽侯县荆溪镇、青口镇和福清市龙田镇三地的总体规划。2011年，福建省新增加20个省级试点镇，其中，福州市的江田、高山、琯头三镇入围。至此，福州市省级试点镇达到6个，市级试点镇7个，分别是渔溪、古槐、白沙、南屿、梅溪、起步、葛岭。
1．人口聚集功能增强，规模不断扩大。人口聚集是小城镇的基本功能，是小城镇发展的前提和城镇化的主要标志。小城镇人口聚集对推动小城镇经济发展和实现劳动力就业具有重要作用。长期以来，由于政策导向以及先天弱质性的原因，福州存在着城镇规模偏小，小城镇散而乱的特点。随着改革的不断深化和城镇化进程的推进，各种产业、人力等要素不断向大中城镇聚集，福州市小城镇规模不断扩大。近年来，福州市小城镇人口聚集的功能也逐步显现。从荆溪镇、青口镇和龙田镇情况来看，都十分重视对人口集聚问题进行规划。青口镇现有人口10.7万人,规划近期（2015年）人口规模为13万人，规划中期（2020年）人口规模为15.5万人，规划远期（2030年）人口规模为20万人。龙田镇镇区现有人口突破5万人，规划近期（2015年）人口规模为6.2万人，中期（2020年）人口规模为9.4万人，远期（2030年）人口规模为15万人。荆溪镇现有人口3.0万人，规划至2030年人口规模达15.2万人。
2．小城镇的特色逐渐显现。特色是小城镇建设的灵魂，是小城镇可持续发展的基础。小城镇必须强调特色建设（包括产业、自然风貌、人工建筑），就建设而言，真正做到建筑有风格，街道有景致，小区有品位，提升小城镇现代气息和时代特征。根据总体规划，福州市的省级试点镇在建设过程中注重利用城镇自身的地理位置和区位优势，逐步打造城镇特色。如荆溪镇，充分利用自身优越的自然生态资源和沿江优势，突出滨江城镇特色，塑造出山、水、城相融的独特的城市景观风貌，提升福州市西北部的门户形象，并适度控制开发强度，加强生态环境和水资源保护，加快城市污水处理设施建设，实现达标排放。同时，荆溪镇将增加交通基础设施投入，建立完善公交系统、农村公共服务设施和市政基础配套设施等，构筑良好的人居环境，发展成为福州西部的后花园，建成以休闲度假、居住、现代物流为主的宜居宜业的山水新城。又如，青口镇，在小城镇试点改革过程中，着力推进汽车产业向更高水平发展，进一步强化产业立镇传统，扩展产业门类，加快产业升级换代，促进城镇从工业城镇向综合性城市发展，打造成为福州市东南部以汽车研发、整车及其零部件生产为主导的汽车产业新城。龙田镇从地域特点出发，将被打造成具有滨海风貌特色的工贸综合型小城市。
3．产业聚集，形成小城镇发展的核心动力。小城镇的发展取决于企业在镇区范围的聚集，企业的聚集发展，能够壮大小城镇的经济实力，带动农村剩余劳动力的转移，促进人口聚集和第三产业在小城镇的发展，从而实现农村社会经济结构的转换，最终推动城镇化的进程。由于小城镇企业以中小企业为主，因此，中小企业的聚集成为小城镇发展的核心动力之一。福州市在小城镇发展过程中，坚持项目带动，加快城镇化脚步。如，作为东南汽车城和戴姆勒汽车项目所在地的青口镇，充分发挥区位优势和大项目的聚集效应，以工业带动农业和商贸服务业发展，逐步形成了工、商、贸三位一体经济战略格局。目前，青口投资区已初步形成了以汽车项目为主体的机械、轻工、建材三大主导行业的格局，成为福州南部新兴的工业基地，在这里已建成投产的企业有220多家，2010年全镇累计实施千万元以上项目20个，总投资14.72亿元。在工业经济迅猛发展的同时，青口镇持续推进城乡统筹发展，着力打造“规划先行、功能齐备、设施完善、生活便利、环境优美、保障一体”的宜居城市综合体，充分发挥小城镇在联结城乡、辐射农村、扩大就业和促进发展中的重要作用，推进新农村建设和民生工程建设。[1]又如，福清的龙田镇，根据现有的产业基础、产业优势，以及未来产业发展趋势，结合重要交通廊道和产业空间廊道，龙田镇小城镇建设将形成以水产品加工业、五金制造业为龙头的产业集群，引进大型商贸物流业，发展休闲旅游现代农业，引导高新技术产业和研发产业入驻。2010年，荆溪、青口、龙田3个省级试点镇完成投资50.16亿元，占年度计划的124.47%；10个市级试点镇完成投资19.52亿元，完成率达107.01%。至2011年底，13个试点镇全年计划实施项目289项以上，完成投资将超过99.14亿元。其中，6个省级试点镇年内完成投资75.9亿元以上，7个市级试点镇年内完成投资23.24亿元以上。
4．制度创新，为小城镇发展提供保障。户籍政策、土地政策、投融资政策、就业与社会保障政策等方面历来是小城镇发展中存在的障碍因素。如，在户籍政策方面，打破部门和地区分割，实行“无障碍、无歧视”的人口流动政策，创造更加公平、顺畅、规范的社会行政管理体制，这有利于小城镇发展。福州市各试点镇努力探索户籍管理新模式，户籍管理新模式包括：原试点镇农民，转为城镇居民户口后，根据群众意愿，集体土地的承包经营权可以继续保留，也可有偿退还或转让；在试点镇居住的流动人口，有稳定住所、稳定职业，参加当地社会保险达到一定年限的，可申请将户口迁入居住地。
5．加强环境保护，人居环境明显改善。在推进小城镇建设中，各试点镇重视环境保护与经济发展并重原则，把城镇污水处理、垃圾处理、环境治理项目列为优先发展项目，加快完善城镇主次干道路网系统，修建公交站点和停车设施，建设给水、排水、电力、通讯等地下管线工程，还将同步进行人行道、道路照明、绿化等惠民工程。根据规划要求，每个试点镇要建成1座以上标准公厕、一座公园和一座污水处理厂。荆溪镇污水处理厂2010年底前投用，青口、龙田污水项目去年上半年已开工建设。去年，各试点镇已相继建成1座以上公园，人均公园绿地面积超6平方米，绿化覆盖率超20%；青口、荆溪、龙田镇区人均道路面积超14.5平方米，江田、高山、琯头超14平方米，7个市级试点镇超11平方米。龙田镇的福庐山公园一期工程项目基础建设和绿化工作顺利完工，重要干道大真线龙田段的人行道、路灯和两侧绿化带已铺装完毕。荆溪镇的甘洪路，目前景观改造和中央绿化公园项目设计方案正在加紧调整中。作为青口小城镇建设的重要基础工程，清潭溪河道整治工程现已进入验收阶段，目前，这条穿中心城区而过的老河道，水质更清、河道更宽。 另外，青口镇已确定324国道作为景观改造的重点，即将动工建设；千家山公园也已完成了1.4万平方米的绿化造林工作；奔驰大道两侧绿化工作接近尾声；区内的环岛绿化进入招投标阶段。5年内，青口镇还将依溪建成一座近200亩的中央水上公园，与现已在建的千家山公园遥相呼应。
二、福州市小城镇建设过程中存在的问题分析
福州市小城镇建设通过近几年的发展，已取得明显成效。但由于受到资源禀赋、地理环境、观念意识等因素的制约，福州市小城镇建设目前仍存在不少矛盾和问题。
1．规模普遍较小，辐射带动效应不强
福州市小城镇的建成区平均规模较小，土地的要素容积率较低，使公共基础设施的修建和服务业的供给不能形成规模效益。人口规模过小,使许多为居民生活服务的第三产业因入驻条件得不到满足而无法发展，并进而成为小城镇集聚人口的不利因素。同时，小城镇的规模小必然造成发展空间和辐射区域狭小，使得城镇经济难以繁荣起来，城镇功能的发挥也受到极大影响，导致小城镇发展的后劲严重不足，不利于集中有限的财力加快农村城镇化建设的步伐。小城镇规模小，对资源的集聚能力小，不仅难以把周边的资源吸引过来，对镇域经济也无法起到辐射作用。
2．人口聚集度与经济发展水平不相称
《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》指出，小城镇“要适应经济发展较快的要求，完善城镇功能，提高城镇建设水平，更多地吸纳农村人口”。小城镇建设的根本目的是集中人口居住，最大限度地吸引农民到城镇安家落户。福州一些小城镇规模还比较小的状况使得小城镇人气不足，经济难以繁荣起来，城镇功能的发挥也受到极大影响。有关分析表明，“小城镇人口应在5万人以上，镇区人口在2——3万人才能产生一定的聚集效应和扩散作用，超过5万人则可以对周边地区的经济和社会发展起到明显的带动作用”。[2]而福州市的小城镇绝大多数没有达到这一水平，有的小城镇人口还不足3000人。福州市城镇化率还比较低，明显滞后于经济发展水平，已经从某种程度上阻碍了工业化和社会经济的进一步发展。
3．融资渠道单一，建设融资困难，基础设施相对落后
融资问题是小城镇建设的核心问题。在当前的财政体制和经济发展水平下，福州市绝大部分小城镇的乡镇级财政都属“吃饭财政”，个别乡镇甚至连工资都难以按时发放。在这种情况下，小城镇建设融资的主要手段有“以地生财”和“集资建镇”两种。其中，“以地生财”的表象在于各个小城镇都尽可能多地出让土地，或者变相把农用土地非农化；有的甚至不顾正常的征地程序，盲目圈地搞小城镇工业小区或进行房地产开发，这种混乱状况给耕地保护增加了压力。近几年，国家对土地资源管理越来越严格，小城镇面积扩张受到严格的限制，加之过去闹市口门面房的开发已经基本结束，非闹市门面房增值空间不大。另外，也有一些小城镇由于发展心切，摊子铺的过大，导致门面房积压，所有这些都使得小城镇“以地生财”的空间越来越少。“集资建镇”也是小城镇筹集建设资金的主要做法之一。主要有两种方式，一是“卖户口”，即符合一定条件把农业户口转为小城镇户口的，要按照规定交纳一定的费用。二是企业或个体工商户集资，有的按照市场经济做法进行，有的以行政措施推进。前者指把小城镇的某些基础设施交给企业经营，企业在经营过程中有利可图；后者指硬性摊派，要求小城镇的企业和个体工商户分摊一定的城镇基础设施建设费用，这实际上对企业利益的一次剥夺，从长期看，对小城镇的发展有害无益。所以，最近几年部分小城镇程度不同地引入了市场机制，市场化社会融资投入小城镇建设开始起步，但缺乏规范有序的操作程序，其融资量与小城镇建设的需求尚有较大差距。融资渠道非常单一。由于投融资机制过于单一，缺乏稳定、规范的资金来源，小城镇基础设施建设资金紧张、投入不足的问题一直没能得到根本解决。
4．部分小城镇缺乏长足发展的产业支撑，内动力不足
小城镇发展的内在动力是非农产业。非农产业发展缺乏有序性，主导产业远未形成，这是制约福州市小城镇发展的一个重要因素。所谓主导产业，是指在一定区域内，在农村非农产业总体中占有重要比重或产生较大连锁带动的产业。其特点主要有：比重较大，增长较快，劳动生产率和资金生产率较高，反映农村非农产业的技术进步趋势等。主导产业的形成，可以是人为选择的，也可以是自发形成的。虽然福州市部分中心城镇和重点镇已经形成了比较明显的主导产业，但大部分建制镇远未形成主导产业，缺乏吸引、聚集资金的有效载体，这种状况本身就不利于非农产业的集中发展，更无法从根本上改变小城镇传统的经济格局，致使小城镇长足、快速、健康发展的基础不牢，内动力不足。
5．小城镇规划缺乏系统性和全局性
“小城镇规划的实质是对小城镇这一生态空间系统实行有效的控制，使其符合人类的需要和理想。”[3]目前，福州市小城镇建设规划与布局仍然存在滞后于实践的问题，相当一部分小城镇在建设中随意性较强，处于低水平、浅层次、粗线条阶段，其指导小城镇发展的作用尚未得到充分发挥。从宏观上看，个别县市区缺乏全局性、系统性的小城镇空间布局和体系发展规划，没有编制出与全局经济社会发展相衔接的区域城镇体系规划。部分小城镇仅是在自己狭小的镇域范围内，独立编制了规划，各自进行着功能分区的布局，独立建设着公共服务设施和社会服务系统。这种自我循环、自成体系的做法，造成了“小范围内有章、大范围内无序”的混乱现象，导致生产要素得不到充分利用，严重制约了自身的发展和区域经济发展水平的整体提高。从建设实践上看，个别地方存在着不重视规划，不去认真研究规划、分析规划、按规划搞建设问题。小城镇从规划到实践没有一套完整、规范的操作程序，往往由个别领导人的意志代替规划，以“既成事实”来修正规划，缺乏规划的严肃性；从规划管理上看，小城镇规划管理比较混乱，主体不明确，人员素质较低。
6．小城镇发展环境欠优，可持续性差
农村由于人口基数大，增长快，人地矛盾十分突出，如果为数众多的小城镇在发展中过多占用耕地，将使耕地面临严重的损失，给农村经济发展和农民的生活带来不利的影响。同时，有些地方对生态环境问题重视不够，在小城镇发展过程中掠夺性开发利用资源，污染破坏了生态环境。突出表现为：一是城镇发展建设不当对一些重要生态功能用地造成新的破坏；二是城镇发展环境管理跟不上，环境基础设施建设滞后，导致污染加剧。大部分污染物不加处理就排放到生活环境中，污染严重；三是城镇周边农村生产和生活污染依然严重，垃圾处理存在很大潜在隐患，在一定程度上制约了城镇环境质量的改善；四是一部分乡镇企业，科技含量不高，很少考虑“三废”治理和环境保护，甚至把在大城市无法立足的污染企业转移到小城镇，使小城镇的生态环境日益恶化。一旦生态环境遭到破坏，治理难度大，代价高。
三、科学推动福州市小城镇建设的政策建议
按照国家发展城镇化发展的大思路，围绕福州市经济社会发展的战略目标，在推进福州小城镇综合改革过程中，要坚持农业产业化、乡镇企业和小城镇建设一起抓，因地制宜，科学规划，注重特色，通过资源的优化配置，逐步建成功能分区明确、配套设施完善、生活环境优化、具有地方特色的现代化城镇。
1．科学编制规划，提高监督管理水平
加强小城镇建设规划是龙头，同时要强化监管，确保规划的规范实施。小城镇是经济社会发展全局中的一部分，是大系统中的一个小系统。研究和编制小城镇规划与布局，主要是协调解决或避免经济社会发展过程中不断出现的粗放经营、生态恶化、重复建设、行政壁垒、整体利益和局部利益矛盾等问题的需要，是站在战略全局的高度，统筹城乡协调发展，引导调控资源利用的重要手段。因此，各级政府应把农村小城镇建设的规划布局自觉纳入区域经济、社会发展的总体规划之中，应加强地级区域小城镇布局和县级区域小城镇体系的编制。地级区域编制小城镇体系规划，是小城镇建设的基本依据。两个区域的规划与布局，应做到“三化”：（1）整体布局上，以城带乡一体化。立足于推进地级区域城镇化，着力发展卫星城镇和中心镇，实现以城带乡，推进城乡一体化。（2）发展路子上，以主带次组团化。依据不同的区位、产业、地理自然条件，以有基础的重点小城镇为中心，形成组团，以主带次，走组团化发展的路子。（3）具体规划上，突出重点龙头化。选择一批区位优势明显、主导产业突出、辐射带动能力强的建制镇作为重点，进行重点规划、重点建设，逐步培植成为带动农村小城镇群体发展的龙头，构建小城镇发展龙头化推进的格局。单个小城镇的自身规划必须密切联系所在县、市的区域规划，保证县、市区域内城镇体系的正常发育和完善。
2．合理选择发展模式，促进城镇发展的可持续性
选择适宜的可持续发展模式，是一项复杂的系统工程。一要在充分考虑小城镇发展现状的基础上，综合考虑当地应予继承和弘扬的优良传统（如民俗传统、加工传统、种植传统、养殖传统等等），赋予小城镇发展定位的社会基础、群众基础、必要的技术传承和深厚的文化积淀。二要综合考虑居民从业现状、本地和周边能够整合和利用的资源以及可以预期的发展目标、市场取向等因素，使小城镇的产业定位能够符合市场取向，促使小城镇逐渐步入良性循环。三要综合考虑经济、社会、文化建设，使之有机融合，互相渗透，交相促进。譬如特色产业明显的小城镇，可围绕产业培育打造产业文化，生动展示产业发展历史、发展内涵、发展规律、发展趋势，形成独具特色的产业文化，进而打造特色鲜明的地方文化，拓展小城镇文化建设形式，丰富小城镇文化建设内涵，靠文化建设积聚的社会效应、产业效应，打造和提高小城镇的核心竞争力，真正体现“小城镇、大战略”。具体选择中，根据本地实际情况，吸取先进经验，选择产业型小城镇、城郊型小城镇、山区型小城镇、旅游型小城镇、交通运输型小城镇等适合自己发展的模式，走出自己的发展之路。
3．强化城镇特色，提升竞争力
有特色才有生命力，特色是小城镇的灵魂。打造城镇特色，一靠用活先天的禀赋，二靠深入的文化挖掘，三靠后天的精心打造。在小城镇的建设过程中，必须突出“个性与特色”。首先，用活先天的禀赋，就是在整体布局上，根据当地自然条件、建筑景观等特点，做出体现小城镇个性的高水平创意，使其与周围环境形成一个综合的、整体的、内在的和谐环境，突出小城镇的自然特色，做好山、水、湖的文章。其次，深入进行文化挖掘。充分利用好本地区的民俗风情和历史文化，从外观形象、色泽搭配、图案设计、建筑连接等诸方面，采用写实的手段把本地所具有的独特风情演绎出来，融入建设的纹理之中，赋予体现地方特色的文化元素，突出小城镇的文化特色。应当说，在这方面我们已经开始起步，但做得远远不够，必须认真加以引导。第三，努力创造适宜的人居环境。要综合考虑生活园区、产业园区、文化娱乐园区等各个功能区，合理布局，精心打造，稳步推进，提高小城镇的承载力、竞争力。第四，选择并培植好自己的主导产业及特色产业。特色产业和主导产业是小城镇特色的主要内容，也是提升小城镇综合竞争力的关键。应因地制宜，立足当地区位、资源条件及现有产业基础，城郊型小城镇应把角色定位在配套及服务层面上，积极承接城区技术、人才及产业转移，大力发展二三产业，并完成产业的优化升级。大多数边远及农村小城镇，应从实际出发积极探索小城镇建设与农业产业化结合的方式，加快小城镇发展，加速农村现代化进程。通过大力发展农副产品的加工企业及储运、专业市场、中介组织等服务行业，建立健全产前、产中、产后全程配套服务体系，把小城镇建成农副产品加工和销售中心以及农业产业化的信息、金融、技术服务中心，使之真正成为带动当地农村发展的核心。
4．完善政策体系，增强机制创新
当前在小城镇建设过程中，资金缺乏、土地供应及户籍制度改革是制约小城镇上档次、提高质量和规模的主要制约因素，严重影响了小城镇的快速发展。借鉴外地成功经验，结合福州的实际，应从以下几个方面寻求突破。一是加大政府的资金支持。市县两级应该尝试建立小城镇发展专项资金，按照市场经济发展要求和效益原则，根据不同地区经济发展水平和承受能力，匹配投放、滚动使用，限期回收。二是制定优惠政策，吸引国内外社会资金投入。社会资金能否投入小城镇发展领域，关键在于这一领域能否给社会投资者带来利益，为此政府有关部门要为投资者提供投资信息，包装策划投资项目，让社会投资者了解哪些项目可以投资，哪些项目不能投资，哪些项目的投资成本低，效益好。三是改革金融体制。鼓励各商业银行在深入调研的基础上，积极对上争取，拓展各种适合小城镇发展的信贷业务，为小城镇建设提供足够的信贷资金。四是采取各种有效方式，吸引农民资金。福清、长乐等地的农民手中有巨大资金资源，政府部门要拓宽信息渠道，打造信息平台，及时向农民发布信息，从中牵线搭桥，通过内引外联方式吸引农民进镇或向农业产业化投资。五是创新小城镇供地机制。土地是小城镇建设的客观载体，也是小城镇空间经济结构优化的基本条件。目前福州市的小城镇建设普遍存在建设用地供需矛盾尖锐、城镇土地利用效率偏低、建设用地结构不尽合理、用地制度和相关政策期待创新的问题。有效解决这些问题应该是实现土地利用方式由粗放向集约的根本性转变，这对促进小城镇的可持续发展至关重要。应进一步完善小城镇土地市场机制，积极探索土地有偿使用的形式，培育和完善小城镇土地市场，加快土地市场化进程。同时在严格保护耕地的前提下，应加大土地复垦力度，积极争取复垦项目，增加用地指标，储备更多土地资源。六是推进小城镇户籍制度改革。建立统一的城乡户籍管理制度，调整小城镇户口迁移政策，创新小城镇人口聚集机制，实现以户为主到以人为主的转变，以体制改革政策为保障，促进更多人口或者剩余劳动力，更加方便地向小城镇聚集和转移。
5．优化外部环境，建设生态城镇
小城镇的外部生态环境系统是由多方面组成的，主要包括：土地、植被、水域等。小城镇的经济发展与保护生态环境是密不可分的，改善生态环境是小城镇经济持续、健康发展的先决条件。因此，在小城镇建设和城镇工业的发展过程中，要杜绝破坏生态环境的生产方式和生活方式，在制订小城镇总体规划的基础上，加强工业污染的整治；加强环境保护的执法力度，用法律规范产业主体行为；提高居民的环境意识，为小城镇的可持续发展创造主观条件。发展环境资源市场，克服“环境无价”的偏见，改善小城镇生态环境。只有建立生态型小城镇，才能真正提高小城镇生态经济效益，从根本上解决城市环境、资源、人口协调发展问题，实现小城镇可持续发展。而要建立高质量的生态型小城镇，就必须加强对环境资源的管理，发展环境资源市场，依靠供求关系来调整环境资源价格。这样既可以在小城镇的建设和生产中提高环保意识、保护生态环境，又可以节约资源、提高生产率，从而实现小城镇持续发展。
参考文献：
[1] 福建省人民政府关于开展小城镇综合改革建设试点的实施意见．2010．
[2] 建设部课题组．新时期小城镇发展研究[M]．中国建筑工业出版社，2007．
[3] 建设部课题组．新时期小城镇发展研究[M]．中国建筑工业出版社，2007．
（中共福州市委党校 刘德宏）
