关于构建福州市幸福指数工作体系的初步设想
摘要：幸福指数作为公共管理、公共决策领域的新热点，其基本理念和工作方法被越来越多的省市所接受并引进政府工作。建立健全符合福州实际的幸福指数工作体系，应采取政府主导、社会运作、公众广泛参与的模式，建立健全相应的指标设置体系、指标测评体系、指数评估体系、成果运用体系、宣传体系和监督体系，推进科学决策、民主决策，推动经济社会全面发展。
关键词：幸福指数；工作体系；福州市
幸福指数作为公共管理、公共决策领域的新热点，其基本理念和工作方法被越来越多的省市所接受并引进政府工作。2010年10月，中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康同志来闽考察时提出“要把福建建设成幸福指数最高的省”；省委“十二五”建议在“指导思想”部分提出要“大力提升人民群众的幸福指数”，市委“十二五”建议在“主要目标”部分提出要实现“人民群众的幸福指数逐步提升”。日前省里已着手开展福建省幸福指数体系研究，并希望从福、厦两地先开展试点，积累经验后推广到全省。为此，我们在整理分析国内外有关幸福指数有关情况的基础上，提出建立有福州特色的幸福指数体系的初步设想。
一、幸福指数的由来和主要类型
幸福是人们对生活满意程度的一种主观感受。所谓幸福指数GNH（Gross National Happiness）是关于人们幸福感的度量值。对于人的主观幸福感的测量是20世纪60—80年代心理学的热点研究领域，随着社会学家、经济学家的介入，幸福感的丰富内涵和表现形式得到了更多的揭示，目前已成为公共管理、公共决策领域的新热点。通过幸福指数的升降，既可以监测经济社会运行态势，又可以了解民众的生活满意度。因此，GNH作为代表民富的主要指标，已经和代表国富的主要指标GDP一起，成为衡量一个国家和地区发展水平的最重要指征。
随着人均GDP仅700美元的不丹王国成为全球幸福指数最高的国家这一现象的出现，“不丹模式”引起了世界的关注，人们纷纷反思所谓现代化的发展模式和价值观。美国、英国、荷兰、日本等发达国家都开始了幸福指数的研究，并创设了不同模式的幸福指数。英国首相卡梅伦指示国家统计局制定出衡量国民“总体幸福程度”的方法，以评估国民的心理健康状况和对环境的满意度，并把这项评估指数置于未来决策过程的核心地位；法国总统萨科奇宣布有意将幸福指数作为评估法国经济发展的标准之一；加拿大也正评估在政府工作体系中引入幸福指数方案的可行性。作为最重要的非经济因素, 幸福指数是当今世界社会运行状况和民众生活状态的“晴雨表”，也是社会发展和民心向背的“风向标”。幸福指数越高的地区，将会吸引众多的人流、汇聚更多的人才、引来大量的投资、聚集大量的财富，促进本地区的快速发展。幸福指数低的地区，可以透过幸福指数反思政策缺失和工作失误，对以往的发展思路与政策措施进行改革和完善，防止社会发展偏离百姓福祉。
由于指导思想、方法目的、实施主体的不同以及地区和时代差异，当前国内外同时并存着几百种不同的幸福指数体系，而且短时期内也很难形成统一的幸福指数体系。但是，从各国各地区实践来看，我们可以做简单的分类。从指标设置来看，可分为客观指标体系和主观指标体系，前者通过统计如森林覆盖率等指标值的客观变化来测定幸福指数，后者则通过调查公众对森林覆盖率等项目的主观感受来测定幸福指数。从实施主体来看，可分为政府行为和社会行为，前者由政府部门或委托有关机构组织测评，后者则由社会机构（媒体、研究机构、社会团体）组织测评。从评估对象来看，可分为综合和类别，前者关注的是整个地区、全体市民的幸福指数，后者则更关注不同收入、年龄、职业、性别人群的幸福指数差异。从成果运用来看，可分为刚性运用和柔性运用，前者注重用指数直接衡量奖惩评估对象，后者则更注重对指数评估所反映出来的问题做深刻分析并推动整改。
二、国内幸福指数体系发展情况及主要做法和经验
随着科学发展观指导思想的确立和践行，本世纪以来，国内理论界已开始有关幸福指数的探讨和研究，“十一五”初期，国家统计局即提出要设立幸福指数、人的全面发展指数、地区创新指数以及社会和谐指数等，以适应经济社会发展需要。近年来，幸福指数理念及工作方法被越来越多的省市所接受并引进政府工作。许多省市在制定“十二五”规划都提出要用幸福指数理念指导经济社会发展。目前,国内开展幸福指数工作主要有以下几个地区：
1．深圳市：以幸福指数指导文明城市创建工作。深圳市社会科学院从2006年开始每两年公布一次“市民幸福感调查报告”，通过对“生活满意度”、“身心愉悦度”和“人际与社会和谐度”等三类指标的市民抽样问卷调查统计结果，形成综合满意度，即“幸福指数”。《2009深圳社会蓝皮书》公布的“2008年深圳市民幸福感调查报告”指出，受访深圳居民的综合满意度（即“幸福指数”）达到68%，高于2006年第一次幸福感调查时的63%。深圳市幸福指数三类指标主要有“深圳发展与个人幸福、幸福预期、家庭生活、深圳人身份、人际交往关系、精神紧张程度、社会阶层、医疗状况、社会保障、经济状况”等子项目。深圳市“幸福指数”是深圳市文明指数测评体系的７个一级指标之一，为推动深圳市文明创建工作起到了重要的指导作用。
2．平顶山市：把幸福指数作为干部考核任免指标。2010年河南省平顶山市为了剖析“为什么经济发展了，老百姓还有抱怨？”这一困挠，解决一些干部不善于把工作和老百姓的实际利益联系起来的问题，率先把国内还停留在学术阶段的“幸福指数”引进政府工作体系。他们建立了幸福指数的平顶山模型——“平顶山市幸福指数指标体系”。根据测算，平顶山市人民群众幸福指数从2006年的64.65，提高到2009年的83.81。同时还对下辖各县（市）区的幸福指数进行测算、排名和公布，并作为考核官员的内容之一。如今，“全省综合实力排序、主要经济指标占全市比重、幸福指数提升情况”等已成平顶山市考核任免干部的三大指标，已有两名乡镇党委书记由于群众“幸福指数”没有提升，而没能通过组织部门的考察。平顶山市根据当地经济社会发展水平确定了16个指标的标准值，再根据权重折合成分数；然后根据指标完成情况依据标准值换算成分数，相加得出综合幸福指数。平顶山市“幸福指数”的意义主要是为了让地方干部既重视发展水平，又重视发展质量，不敢牺牲百姓利益。
3．江阴市：将幸福指数作为城市发展指标。作为我国“构建幸福城市”的代表城市，江阴市创立了以人民幸福指数作为城市发展指标的模式，把“幸福”作为地区发展的重要检测剂。从2006年开始，每年下达“幸福责任书”推动“幸福建设”。其中，2010年的主题是以人民幸福评估发展，实现GDP与GNH的同步增长。为了更好的指导城市幸福建设，江阴市今年引入积极心理学（也称幸福心理学）指导城市“幸福”建设，邀请国内外专家对今后城市建设方向出谋划策，推动江阴人民幸福指数的逐渐提高。
4．陕西省：构建多维度的幸福指数体系。2010年4月，陕西省统计局组织力量、精心策划，开展了关于“陕西省居民幸福指数”民意调查。调查背景及目的旨在了解当前人们的生活质量与主观幸福感的现状，探索影响人们主观幸福感受的若干因素，促进社会和谐发展，为省委、省政府决策提供依据。此次调查采用计算机辅助电话访问(CATI)系统，共计完成样本11524个，覆盖全省11个市（区）抽样对象为年龄在18—70周岁之间的常住居民。为反映居民主观幸福程度，在调查问卷设计、指数编制方法的设计中，分别设计了直接问题、间接问题的调查项目和相对应的直接指数和间接指数编制方法，包括身心健康、社会幸福（社会保障、社会环境）、经济收入、自我价值实现、家庭幸福和人际关系等多维度构建了指标体系，并在抽样调查的基础上编制幸福指数。通过调查陕西省居民总体幸福率高达81.82%，居民综合幸福指数78.81。省委省政府对此做法予以充分肯定，赵正永代省长批示要求“今后每年都展开调查，以测量群众对社会、政府的满意和信心，帮助政府做好工作。”
5．武汉市：追求幸福指数与发展指数同步提升。在2010年2月召开的武汉发展战略与规划专题研讨班上，省委副书记、武汉市委书记杨松指出，必须把武汉促进中部率先崛起、建设全面小康社会的过程，变成创造幸福、分享幸福、提升幸福的过程，实现民生改善与经济发展良性互动、幸福指数与发展指数同步提升，努力建设民生幸福城市。武汉将加强民生立法工作，通过立法促进民生幸福城市建设，确保民生幸福城市建设走上法制化轨道。同时，武汉市长提出幸福指数五项指标：一是有房住；二是能就业；三是公平地享受教育；四是有医疗保障，解决看病难、看病贵的问题；五是老有所养。
6．福建省：加快建立幸福指数决策引导机制。福建省开展幸福指数工作虽然较晚，但比较务实。一些专家学者已经提出了操作性较强的工作思路与方案。日前，在省委政研室、省发改委、省政府发展研究中心等联合召开的学习贯彻省委八届十次全会精神座谈会上，江夏学院副院长叶文振教授提出建议，要加快在决策中建立一个引导机制，并尽快制定一套关于幸福指数的统计与评估方案，在“十二五”规划中充分强调并体现幸福指数的发展理念，确保幸福感提升与经济发展同步，提升我省幸福指数综合水平。
从上述部分省市引进幸福指数工作体系运作情况来看，有这么几个特点：各地引进“幸福指数”做法的意义在于通过考察民众生活质量的状况和变化趋势，及时发现解决问题、改进推动工作，为党政部门公共决策提供一种新的思路，为建构和谐社会提供了富于建设性的实践方式，推动社会的全面进步和良性运转；各地幸福指数都突出改善和保障民生、强调加强和创新社会管理、注重可持续发展；各地幸福指数总体上指标设置以主观指标为主，实施主体以政府主导为主，评估对象以综合对象为主，成果运用以柔性定论为主，这基本反映了当前地方政府引入幸福指数工作体系的现状。
从各地实践成效来看，地方政府要引进幸福指数工作体系要着重处理好几个关系：
一是客观指标与主观指标的关系。客观指标有助于公开公平公正直观地反映情况、推动工作，但无法反映公众多元、丰富的主观感受；主观指标能较全面贴切地反映公众感受，但波动性大，偶然性大，不够客观。因此现阶段应以客观指标为主、主观指标为辅。
二是政府主导与社会主导的关系。政府主导具有数据权威、导向鲜明、执行力强的优势，但公信力容易受质疑，公众参与程度不够充分。社会主导则权威性不够、专业程度太深，不易转化为对实际工作的推动力。因此现阶段应实行政府主导、社会运作、公众广泛参与模式。
三是刚性运用与柔性运用的关系。刚性运用容易使官员走向另一个极端，在摒弃“GDP崇拜”之后又催生“GNH崇拜”，柔性运用则约束力不强，不能起到转变观念强化职责的作用。因此，现阶段应以柔性运用为主，逐步强化刚性运用。
四是GDP指标与GNH指数之间的关系。幸福指数和GDP所发挥的功能是不同的，幸福指数发挥的主要是诊断和预测功能，是一种约束性指标，主要功能是为政策调整提供依据；而GDP所发挥的主要是一种指示功能，是一种发展性指标。如果说GDP指标主要考察的是发展速度的话，幸福指数指标则主要是从发展方向来加以考察的，二者之间决不是互相对立排斥的，可以而且也应该起到互为补充的作用。
五是短期行为与长期行为之间的关系。尽管目前不少地方都引进幸福指数并做了有益尝试，但接下来如何继续开展下去，许多地区都还没有长久打算，被诟病为“追风”、“搞形象工程”。因此，我们一旦引进幸福指数工作体系，就要有宏观、全局、长远的打算，持续地推进、不断地提升，才能做得来、推得开、立得住。
三、构建有福州特色的幸福指数的若干建议
1．指导思想。以科学发展观为指导，坚持以人为本，围绕“富民强市、和谐宜居”发展定位，建立健全符合福州实际的幸福指数工作体系，推进科学决策、民主决策，推动经济社会全面发展。
2．指标设置。总体上福州幸福指数指标分成客观指标和主观指标两大类，加权后得出综合幸福指数。其中客观指标原则上可包含“城乡居民收入水平、消费结构、社会事业发展、生活状况及可持续发展”等方面的若干指标，以统计数据为准，一年测算一次，权重从第一年60%开始逐年递减10%，第四年后固定在40%。主观指标原则上可包含“福州人荣誉感、未来生活预期、家庭和睦、经济状况、文化生活、精神状态、人际关系、公共服务、社会保障”等指标，以抽样问卷调查统计为准，每个季度调查公布一次，年终取平均值，权重从第一年的40%开始逐年递增10%，第四年后固定在60%。
3．运作模式。采取政府主导、社会运作、公众广泛参与的模式。即由市政府制订幸福指数工作体系并组织实施，客观指标测算和评估由政府指定统计部门负责；幸福指数指标体系设置、主观指标测评和综合幸福指数评估工作由市政府委托社会机构负责运作；工作方案广泛征求社会公众意见，邀请市民代表参与全过程的监督，公开征集市民作为志愿人员参与问卷调查等有关工作。
4．机制体制。为积极稳妥高效地推进幸福指数工作，有必要在市里统一领导下，由有关部门、社会机构牵头尽快建立健全相应的指标设置体系、指标测评体系、指数评估体系、成果运用体系、宣传体系和监督体系，以推动各项工作的落实。其中成果运用体系应包括干部考核奖惩、工作整改和分析研究。
5．实施步骤。鉴于国内、省内幸福指数工作都处在尚无定论的探索阶段，因此建议在“十二五”期间工作重点还是要通过积极实践逐步摸索形成有福州特色、符合福州实际的幸福指数工作体系。初步设想2011年主要是开展福州幸福指数工作体系的前期研究、制订工作方案；经过两年左右的实践，争取在2013年底形成较完善的工作体系，2014、2015年正式实施。（中共福州市委办公厅 潘 隹）
